A revogação dos atos administrativos - Conceito e Competência

A revogação dos atos administrativos – Conceito e Competência

Trabalho por:

Carolina Victorino da Silva – 140117163

Constança Machado Leite – 140117130

Joana Fidalgo Barreiro – 140117131

I – Introdução

A revogação e a anulação são situações em que um órgão administrativo pratica atos expressamente destinados a extinguir os efeitos de um ato anterior, quer fazendo cessá-los para o futuro, quer destruindo-os desde o momento da prática do ato.

                No preâmbulo do DL nº4/2015, de 7 de janeiro, diploma que aprovou o CPA, diz-se que a revisão dos atos administrativos passa a concretizar e aprofundar a distinção entre a revogação propriamente dita e a revogação anulatória, passando a designar esta, como “anulação administrativa”. As alterações introduzidas, no “essencial, são inspiradas pela lei alemã do procedimento”.

Neste trabalho iremos debruçar-nos principalmente sobre os conceitos de revogação e de anulação e a competência anulatória ou revogatória.

II – Conceitos

Revogação

A revogação é o ato administrativo que determina a cessação dos efeitos de outro ato administrativo anterior por razões de mérito, conveniência ou oportunidade – CPA, artigo 165º nº1. O autor do ato revogatório exerce uma competência idêntica à que está na origem do ato revogado, desenvolvendo, ao revogar, uma função de administração ativa. Fá-lo com um sentido negativo, eliminando a disciplina resultante do ato revogado e abstendo-se de introduzir uma nova disciplina.

A sua finalidade é a melhor prossecução do interesse público atual, tornada possível e conveniente mediante uma reapreciação do caso concreto, para o que será necessária a cessação dos efeitos jurídicos do ato anterior.

Anulação

                A anulação administrativa é o ato administrativo que determina a destruição dos efeitos de outro ato, com fundamento em invalidade – CPA, artigo 165º nº2. O autor da anulação administrativa exerce um poder de controlo, em vista da reposição da legalidade, e não uma competência dispositiva material.

                A sua finalidade é a reintegração da legalidade violada, através da supressão do ato que a ofendeu.

III – Competência para a revogação e para a anulação administrativa

Nesta questão, o legislador resolveu tratar a matéria introduzindo algumas alterações em relação ao que era a lógica tradicional.

                Como se coloca a questão da competência dispositiva? A competência revogatória deve equivaler à competência dispositiva e, portanto, deve-se admitir que os órgãos que são dotados da competência para decidir materialmente sobre a questão, podem decidir revogar ou anular a questão em causa. À partida, tendo em conta as diferentes categorias e órgãos dotados de competência dispositiva, temos o autor do ato, o órgão a quem a lei atribui competência para decidir, a competência do superior hierárquico e a competência da entidade tutelar.

a)       Autor do ato: segundo o artigo 169º, nºs 2 e 3 do CPA, a competência para revogar ou anular atos anteriormente praticados é, desde logo, e, em primeiro lugar, do próprio autor do ato.

Segundo o professor Diogo Freitas do Amaral, o fundamento da competência revogatória reside na competência dispositiva do autor do ato sobre a matéria a decidir, encontrando-se este legalmente habilitado para tal.

No tocante à competência anulatória, está em causa um poder de autocontrolo da legalidade associado ao exercício daquela competência dispositiva. Quem pratica um ato administrativo está obrigado a cumprir a lei, logo deve controlar a legalidade do exercício do poder correspondente ao ato.

Quem dispõe de competência revogatória ou de competência anulatória naqueles casos em que o ato foi praticado por órgão incompetente? O órgão autor do ato – que é incompetente -, ou o órgão competente – que não é autor do ato?

A versão anterior do CPA falava na competência do autor, na competência do superior hierárquico e na competência da entidade tutelar. Aqui existem duas doutrinas com orientações que valorizam aspetos diferentes.

1.       Havia quem valorasse a competência:

·         E dizia-se que a lei ao atribuir a competência dispositiva atribuía a competência revogatória e, portanto, o autor do ato tinha de ser competente.

2.       Havia quem valorizasse a prática do ato:

·         Mesmo sendo ilegal, aquilo se era dito é que quem praticou o ato goza de competência revogatória, porque sendo um ato revogatório, um ato que põe em causa os efeitos do ato anterior, está a reparar a ilegalidade revogando ou anulando o ato.

O professor Diogo Freitas do Amaral acentuava, por um lado, o aspeto da prática do ato – para ele, o autor do ato era o órgão que tinha praticado o ato administrativo, mas, por outro lado, o professor Marcello Caetano vinha valorar a competência legal, ou seja, o facto de a lei ter atribuído a competência a um órgão diferente.

O professor Vasco Pereira da Silva julga que o legislador resolve a questão que, de certa forma parecem introduzir um predomínio da competência do órgão, no artigo 169º:

·         Os atos administrativos praticados por órgão incompetente podem ser objeto de anulação administrativa pelo órgão competente para a sua prática;

·         Mas não podem ser por este revogados, porque o dever de anular atos ilegais não inclui o poder de os revogar por motivos de mérito.

O legislador abandona a expressão “autor do ato” e fala em órgão competente. Este artigo parece ser, então, favorável à teoria da competência, e parece dizer que é o órgão legalmente competente que tem poderes revogatórios, mesmo quando a competência foi usurpada. O legislador adota uma versão ampliada e atribui ao autor do ato a competência revogatória ou anulatória, porque diz no artigo 169º, nº2: “são competentes para a revogação dos atos administrativos os seus autores e os respetivos superiores hierárquicos”.

                Isto significa que o legislador tanto considera que tem competência o órgão legalmente competente como, também diz que faz sentido que o autor do ato, mesmo que incompetente goze de competência revogatória, porque significa que está a reparar a ilegalidade que causou.

·         Relativamente ao órgão incompetente, o autor do ato, o professor Diogo Freitas do Amaral considera que este não pode revogar os atos que anteriormente tenha praticado apesar de carecer de competência dispositiva para o efeito. Não se vê qual o fundamento legal que possa justificar o exercício por uma 2ª vez de um poder que não lhe está legalmente atribuído. E, ainda, a dependência do poder de autocontrolo da legalidade relativamente à competência dispositiva, aponta igualmente no sentido do autor, incompetente, não poder sequer anular administrativamente os atos que anteriormente tenha praticado.

Para o professor Vasco Pereira da Silva esta é a solução mais satisfatória. O professor não vê base para os argumentos que dizem que devia ser apenas o órgão que praticou o ato, e o argumento invocado, neste caso do professor Diogo Freitas do Amaral, de que o órgão competente não goza de nenhum poder de tutela sobre o órgão incompetente, portanto, não teria competência de natureza regulamentar. O problema aqui não é de tutela, é de repara a ilegalidade que o órgão tinha cometido, é fazer funcionar o princípio da legalidade.

b)      O superior hierárquico: é competente, salvo, em caso de revogação, se se tratar de ato da competência exclusiva do subalterno (nº2 e 3 do artigo 169º do CPA). O exercício desta faculdade pode ser por avocação do superior hierárquico ou da interposição de recurso hierárquico por parte do interessado (169º nº1).

·         A competência  revogatória do superior só existe nos casos de competência comum e de competência própria. Isto de acordo com o artigo 197º nº1, o superior não tem competência revogatória sobre os atos do subalterno se este tiver competência exclusiva.

·         Se a competência é comum ao superior e ao subalterno, o fundamento do poder revogatório do superior é a sua competência dispositiva sobre a matéria; se há competências próprias, a competência revogatória do superior advém do poder de supervisão (um dos poderes da hierarquia).

c)       O delegante: é competente o delegante ou subdelegado, em relação a atos praticados pelo delegado ou pelo subdelegado – artigo 169º nº4 do CPA. A delegação e subdelegação são sistemas administrativos através dos quais um órgão legalmente competente vai  permitir que outro órgão possa praticar um ato em vez deste, embora em nome próprio.

Qual é o fundamento da competência revogatória e anulatória do delegante?

·         Nos casos em que o delegante é superior hierárquico do delegado, poderia considerar-se que esse fundamento se devia ir buscar ao poder de supervisão. No entanto, esta não é a opinião do professor Diogo Freitas do Amaral. É a seguinte:

o   Isto porque a partir do momento em que o subalterno recebeu a possibilidade de exercer uma determinada competência  deste, a relação hierárquica como que ficou temporariamente “paralisada”, no sentido em que este passou a poder atuar nos mesmos termos que o superior-delegante.

o   Dito por Marcello Caetano: “por virtude da delegação, o delegado deixa de atuar como subordinado, para proceder em lugar do delegante, no exercício da mesma competência e, portanto, no mesmo plano dele”.

·         Se o delegante pode revogar o ato de delegação, compreende-se que “quem pode o mais pode o menos”, portanto, pode, também, pontualmente, anular ou revogar os atos praticados ao abrigo dela, desde que as considere ilegais ou inconvenientes.

·         Disto decorre que o delegado não pode revogar ou anular atos praticados pelo delegante na mesma matéria em momento posterior à delegação.

d)      Será que o órgão com poderes de superintendência ou tutela tem o poder de revogar e anular os atos praticados pelos órgãos da entidade pública.

·         Na opinião do professor Diogo Freitas do Amaral, a resposta a esta questão é negativa.

·         Segundo o artigo 169º, nº5 do CPA, só poderá este órgão dispor do poder de revogar ou anular os atos praticados pelos órgãos sujeitos a superintendência ou tutela administrativa, nos casos em que seja incluída essa competência nos poderes de superintendência ou de tutela.

Portanto, neste artigo 169º do CPA, estabelece-se um conjunto de situações em que se pode verificar a anulação e a revogação. As regras são as mesmas para os dois institutos, porque apesar de existirem diferenças, como já referimos, há grandes coisas em comum e o próprio legislador, em muitos casos, estabeleceu o mesmo regime jurídico para as duas matérias.

                No artigo 170º são tratadas questões de forma e, também, se vêm estabelecer formalidades que têm de ser seguidas no âmbito do procedimento. No 171º, o legislador estabelece as consequências do dito anteriormente, que tem a ver com a distinção entre a anulação e a revogação, à qual já nos referimos anteriormente. Depois, o artigo 172º, estabelece mais consequências para a anulação, tendo em conta valores que têm de ser salvaguardados pela Ordem jurídica, como a boa fé e a proteção da confiança.

                Por fim, nos artigos 173º e o 174º, estabelece o legislador que as regras da revogação se devem aplicar a situações de conteúdo contrário, atos que têm um conteúdo material que por ser contrário ao ato anterior implicam a revogação do ato anterior ou atos de retificação. A razão de ser deste alargamento do regime jurídico tem a ver com a salvaguarda dos 3ºs e com as regras no quadro da nossa Ordem Jurídica, em que por um lado apontam no sentido da Administração Pública, em razão do princípio da legalidade e do princípio da prossecução do interesse público para a alteração, substituição ou revogação de atos anteriores; mas apontam ao mesmo tempo a necessidade de conciliar esta situação com o princípio da boa fé e a tutela de confiança.

Bibliografia

Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Volume II

Marcello Caetano, Manual, I.

Aulas do professor Vasco Pereira da Silva