Resolução do caso nº22

Resolução do caso prático 22

Estamos perante uma hipótese onde nos deparamos com um exercício que devemos sempre fazer no quadro do direito administrativo. Este dá-lhe uma noção mais ampla, não são só os atos administrativos, mas sim todas as formas de atuação da atividade administrativa. O que nos interessa é classificar os comportamentos da administração, se estes são legais ou não. Assim sendo, aquilo que vai servir para resolver a hipótese é a determinação da atividade administrativa. É o que está aqui presente na hipótese, porém, devemos fazê-lo perante qualquer hipótese prática, identificar os factos e enquadrá-los juridicamente.

A primeira coisa a fazer é a identificação dos factos: Quais são as atuações administrativas que nos surgem nesta hipótese? (factos)

1º     Ofício do Primeiro-Ministro à câmara municipal de Lisboa

2º     Vistoria ao prédio

3º     Despacho (forma não solene do ato administrativo, a forma mais solene é o decreto) emitido pelo Presidente da Câmara. É um facto juridicamente relevante. A sua notificação é um complemento (condição de eficácia) do despacho. Se esta não existir, coloca-se um problema quanto à ineficácia. A notificação em si não é um ato administrativo, mas é um requisito para a eficácia do ato administrativo (neste caso o despacho). Não há aqui nenhuma dimensão volitiva que corresponda a uma satisfação da atividade administrativa, quanto muito trata-se de uma operação material. Para tornar o ato eficaz é preciso publicá-lo ou notificá-lo: Publicado se for um regulamento, notificado se for um ato.

Assim sendo, temos:
 Análise dos factos, cada um isoladamente. Aqui, temos de procurar enquadrar os factos, em termos normativos, da forma mais completa possível. Pensar em todas as hipóteses possíveis, tem a ver com uma realidade típica do processo, conhecida como: pedido (aquilo que os particulares vão solicitar ao juiz que faça e tem uma dimensão imediata, vão fazê-lo com base num direito que estes alegam – direito imediato: no caso do direito administrativo, este fora violado pela atuação da atividade administrativa) e a causa do pedido (facto juridicamente relevante que justifica a ida ao tribunal. O particular tem de justificar o pedido e a causa do pedido. Isto porque o juiz se limita a analisar apenas os pedidos e causas de pedidos que o particular invocar) – o juiz apenas aprecia o que é alegado pelas partes. Assim, as partes devem alegar de forma integral todas as possíveis ilegalidades daquele ato.

Análise das atuações:

1º     Problema: (Competência) Ofício do Primeiro-Ministro à Câmara municipal de Lisboa: O Primeiro-Ministro não possui poder de direção, logo, o problema existente é que este não pode dar ordens. Assim, esta ordem é ilegal devido à falta de competência do Primeiro-Ministro. De uma forma esquemática, é preciso analisar nas hipóteses práticas as ilegalidades. Estas têm que ver e relação a:

a)     Competência – é preciso saber se o órgão é competente e se pode praticar aquele ato, se respeitou as regras do procedimento, se foi praticado, respeitando aquilo que a lei estabelece ou na concreta lei que atribui o poder

b)    Procedimento - Através dos princípios, se há (de um ponto de vista procedimental) alguma realidade que foi violada no quadro da administração

c)     Forma – É preciso saber se a atuação administrativa se manifesta da maneira correta. Normalmente não se exige uma forma específica, assim sendo, o ato administrativo pode escolher as que quisesse. Porém, em alguns casos, existem formas especiais

d)    Material – Validade do ato, se cumpre do ponto de vista material o que a lei ou que os princípios estabelecem. A lei tem um conteúdo que pode ou não estar viciado. Esta hipótese em concreto é simples e não tem muitas ilegalidades, contudo, quanto mais complexa é a hipótese, mais ilegalidades terá.

Nota Importante: todos os particulares devem invocar todas as ilegalidades do ato na medida em que o juiz tem de apreciar o ato até ao fim. Ao não invocar, o juiz pode ficar impedido de dar razão ao particular em razão da ausência da invocação de ilegalidades. Um ato administrativo é uma atuação normativa submetida a várias exigências. Basta o desrespeito de uma delas para existir uma ilegalidade. Contudo, é possível e normal existirem várias ilegalidades – o ato viola em simultâneo várias normas com vínculos diferentes. Metaforicamente falando, um bolo cujas fatias estão envenenadas. Cada fatia é suficiente para envenenar o ato, mas pode-se morrer por incompetência, procedimento, violação de forma ou violação material. Basta uma fatia para morrer, contudo, se comermos duas, sofre-se muito mais. É preciso esgotar todas as possíveis formas de ilegalidade, independentemente de outra qualquer ilegalidade anteriormente verificada na medida em que o juiz pode não concordar com a primeira e concordar com uma posteriormente invocada, ainda que a primeira já tenha um efeito letal: de acordo com o art 35º CPA. É, assim necessário procurar verificar a validade do ato, tendo em conta todas as 3 dimensões acima mencionadas.

Neste caso, verificamos um problema de competência: o Primeiro-Ministro não tem competências para dar ordens à câmara na medida em que os poderes do Governo em relação às Autarquias Locais são tutela de legalidade.

Quanto ao conteúdo: isto significa que a legalidade se contrapõe ao mérito.

Quanto à inspeção: o Governo só te como poder a matéria de legalidade. A modalidade de tutela que está em causa é uma tutela inspetiva, isto significa que um membro do Governo (que não o Primeiro-Ministro) – como o Ministro da Administração Interna (se desconfiar quanto a poderes de legalidade) tem poderes de inspeção. Esta destina-se a verificar se foi ou não cumprida a legalidade.

A legalidade do ato não pode ser pedida por um órgão que não tenha qualquer ligação ao cargo. No nosso sistema, são as entidades administrativas que atuaram e os particulares afetados que podem impugnar para afastar uma atuação. Para além dos particulares e a autoridade administrativa:

Pode haver ação pública: o ministério público pedir a apreciação da ilegalidade do ato

Pode haver ação popular: em casos muitos específicos, quando alguém atua em defesa dos direitos públicos

O Primeiro-Ministro poderia eventualmente pedir ao Ministério Público que apreciasse um ato, mas isto não corresponde ao conteúdo da tutela. Este, ao fazer isto, não obrigaria o Ministério Público a atuar uma vez que este goza de ação pública na sequência de uma decisão própria. Assim o Primeiro-Ministro não se vai queixar de um ato ilegal ao Ministério Público.

A sanção administrativa - que tem a dimensão de poder de tutela, que antes cabia aos órgãos administrativos, mas agora cabe ao tribunal através de uma ação interposta pelo Governo (órgão responsável pela tutela) – há uma ilegalidade grave, o ministro pede a destituição do cargo do tutelar ou a dissolução do órgão originando novas eleições. Isto depende da intervenção do Ministério Público. Aqui, depende de algo que o Governo vai comunicar no exercício do seu poder de tutela ao Ministério Público e este terá que atuar. Posteriormente o tribunal decide se há ou não causa para a perda de um mandato ou para a existência de uma dissolução do órgão. É uma realidade diferente:

- Uma coisa é um poder de tutela – poder de controlar a legalidade do órgão e afastá-lo a ele e aos seus titulares no caso de este cometer ilegalidades graves

- Outra coisa é o controlo do ato – depende, em princípio, dos interessados e não de outras entidades públicas

2º     Problema: (Procedimento) – corresponde ao modo de atuar da administração. Existem regras procedimentais que constam na Constituição, que respeitam ao modo de atuar, ao modo de como a decisão é tomada pela administração:

O procedimento é a forma como a administração toma as suas decisões e, como tal, está sujeito a regras:

·       O poder de tutela está sujeito a existir uma inspeção. Não havendo inspeção, não há tutela. Na inobservância desta, estamos perante uma ilegalidade procedimental.

·       O código do procedimento trouxe de novo à ordem jurídica portuguesa o facto de ter de consultar os particulares e os interessados: direito de audiência: art 267º/5 – participação dos cidadãos na formação das decisões ou deliberações que lhes disserem respeito

·       Art 121º CPA – direito de audiência prévia: regra obrigatória de procedimento:

Exceções: art 124º - é necessário saber, perante este caso, se a audiência é dispensada ou se é obrigatória:

Neste caso, visto que se trata de um prédio a ruir, pode-se considerar uma decisão urgente e, por isso, dispensar-se a audiência prévia dos interessados (art 124º/1 a)). Aqui estaríamos perante uma decisão de urgência, pelo que excetua a situação de audiência prévia. Porém seria necessária uma vistoria por pessoas qualificadas para tal ao prédio para se ter certeza que este ia ruir. Assim sendo e, visto que foi o Primeiro-Ministro a afirmar que o prédio ia ruir, não ocorreu o procedimento necessário (vistoria) – esta ocorreu posteriormente.

Não é o Primeiro-Ministro que pode sem mais dizer “mando demolir porque está em risco” – isto significa que estamos perante uma ilegalidade de procedimento e material (3º Problema).

Quanto à dimensão procedimental, a ilegalidade está no facto de que não se verificou uma audiência prévia aos interessados isto na medida porque não se verificou a situação de urgência na medida em que a demolição do prédio foi emitida pelo Primeiro-Ministro – faltou a vistoria à priori (condição necessária para a demolição de um prédio)

O Primeiro-Ministro, ao tomar uma decisão com base na falta de um mecanismo procedimental, mas com base numa decisão com base em falta de conhecimento do próprio em questões de demolição, incorre numa discricionariedade em si. O problema está no cumprimento dos vínculos em que está submetido o poder discricionário ou os vícios da vontade. Aqui, visto que o Primeiro-Ministro não sabe se está ou não, estamos perante no âmbito do erro. O Primeiro-Ministro não fundou a sua opinião numa dimensão científica, tendo em conta que este não a tem.

3º     Problema (Material) -  Deficiências quanto à decisão:

A.    Princípio da boa administração – Ilegalidade procedimental gravemente suficiente (due process of law): não há uma lógica equitativa, não existe o mínimo de procedimento e tal determina a ilegalidade material da decisão,

B.    Proporcionalidade – O prédio pode estar em risco de cair, porém, pode não ser necessária uma demolição do mesmo, mas sim uma restauração. Pode ser desnecessário,

C.    Desadequada – Podia existir uma outra alternativa e, assim poderia existir uma outra alternativa mais adequada àquele caso,

D.    Excesso – Uma medida excessiva, seria excessivamente lesiva.

O princípio mais adequado para indicar a ilegalidade seria aquele que permite controlar o próprio exercício do poder discricionário – aquele que é usado em primeiro lugar quando procedemos a um controlo de legalidade.

Temos uma decisão: Aspetos finais a analisar:

1.     Ilegalidades

a)     Problema de Competência

b)    Problema de Procedimento

c)     Problema Material

Uma vez previstas 3 ilegalidades, o particular terá que invocar as 3 para posteriormente o juiz apreciar as 3 – (lógica do bolo)

2.     Vistoria – Está relacionada com o ato praticado no dia seguinte: lógica que aponta para a urgência. Havendo uma vistoria e, no dia seguinte, o Presidente da Câmara manda demolir, é porque existe uma situação de urgência.

a)     O Presidente da Câmara tem competência? (regime das autarquias locais) – art 33º/2: a competência pode ser delegada:

§  Não havendo delegação – não existe competência;

§  Havendo delegação – existe competência.

Assim sendo, neste caso poderíamos levantar as duas hipóteses.

3.     Formalidades – Houve uma vistoria (processo da regra). O problema da audiência não se colocava aqui e, assim, estaríamos perante uma atuação de ponto de vista material que é legal

4.     Notificação – Condição de eficácia e para a produção de efeitos. Este ato teria que ser notificado, se não fosse notificado para os seus destinatários, este não teria efeito. 

Bibliografia:

Aulas do Professor Doutor Vasco Pereira da Siva

Do Amaral, Diogo Freitas, Curso de Direito Administrativo

Mafalda Domingues e Andrade

nº 140117109