A relação jurídica enquanto centro do Direito Administrativo

A relação jurídica enquanto centro do Direito Administrativo

Numa perspetiva clássica, originada no tempo liberal, o ato administrativo era o centro da atuação administrativa, a sua única forma de atuar.

Este paradigma tradicional sofreu alterações aquando da crise do ato administrativo. Este vai deixar de ser a exclusiva forma de atuação administrativa, e passa a ser apenas uma entre várias opções: a administração pública passa a poder escolher se quer praticar um ato administrativo, celebrar um contrato, fazer um regulamento, atuar de forma formal ou técnica, ou mesmo de acordo com o Direito Privado. É esta possibilidade de escolha da forma de atuação mais adequada para o caso concreto, que vai pôr em causa o protagonismo exclusivo do ato administrativo. 

A relação jurídica surge como um novo conceito central do Direito Administrativo, capaz de ocupar a posição que anteriormente pertencia ao ato administrativo na dogmática tradicional.

Mesmo quando a administração pública pratica atos administrativos, eles não são tudo, citando Bachof: “ato administrativo é apenas uma fotografia instantânea de relações jurídicas em movimento.” 

Reconhece-se que apenas o ato administrativo já não é suficiente para perceber tudo o que se passa no universo das relações entre particular e administração, para se compreender esta realidade complexa, é preciso ver o que se passou, em todos os momentos em que o poder foi exercido de forma a ser tomada uma decisão. 

Há relações que vão ser tomadas antes da realização do ato e outras depois. Antes do ato há relações jurídicas que ocorrem no procedimento, no momento em que o particular pede à administração pública alguma coisa, que dá início ao procedimento. Depois da prática do ato para o qual foi aberto o procedimento, há ainda relações duradouras que se mantêm durante muito tempo, e que podem até durar para além do espaço da vida. 

Uma outra crise foi a perda da dimensão autoritária do ato administrativo: se o ato administrativo tradicional era definitivo e executório, usado numa lógica de definição do direito, atualmente a administração utiliza o direito para a prossecução das necessidades coletivas. 

Surge a necessidade repensar o direito administrativo, porque a lógica atocêntrica deixa, nos dias de hoje, de fazer sentido relativamente à realidade da administração pública. 

A partir dos anos 60 e 70 do século XX, surgem duas orientações doutrinárias, uma de origem italiana e outra germânica, que visam procurar novos conceitos centrais capazes de substituir o ato administrativo. 

É nesse contexto que a relação jurídica administrativa, na lógica germânica, se apresenta como um instituto mais adequado quer para enquadrar as relações entre particulares e administração, quer as relações respeitantes às relações que as autoridades administrativas estabeleçam entre si.

Existem, contudo, formas distintas adotadas pela doutrina para encarar a figura da relação jurídica no Direito Administrativo, sendo possível salientar 4 conceções principais:

1. A corrente positivista rejeita, por princípio, a utilização da relação jurídica no domínio jurídico-administrativo. É esta a posição adotada por autores como Kelsen e Merkl.

Negar a adequação da relação jurídica para matérias de Direito Administrativo leva à conceção de administração agressiva, daquela que tinha o poder de lesar os direitos dos cidadãos, durante o exercício da sua atuação autoritária.

Para estes autores, a figura da relação jurídica era difícil de conceber, dado que esta assenta na existência de direitos subjetivos pertencentes aos particulares, o que era um quadro duma realidade diversa da que existia na conceção clássica

2. Pelo entendimento de autores como Otto Mayer, a relação jurídica administrativa é concebida como uma mera relação de poder, que é desequilibrada pelo facto do particular ocupar meramente uma posição passiva. Esta doutrina reconhece que a figura da relação jurídica administrativa enquanto hipótese abstrata, mas não lhe vai atribuir muita importância na prática.

Esta perspetiva da relação jurídica corresponde ao entendimento clássico do Direito Administrativo. Os autores clássicos tinham já concebido e utilizado o conceito de relação jurídica, no entanto, na altura, o ato administrativo constituía o conceito central da dogmática, deixando a relação jurídica numa posição meramente subalterna.

Para além desta distinção, a relação jurídica aparecia como uma relação de poder, visto que o particular aparecia representado como um simples sujeito passivo, no quadro duma relação desequilibrada.

Nesta conceção, não era a consideração da relação jurídica que punha em causa a posição central do ato na dogmática jurídico-administrativa, dado que ficava mesmo assim dependente da emissão deste.

 3.   Autores como Krause ou Maurer entendem que este instituto tem relevância quer prática quer teórica, mas entendem que o seu âmbito de aplicação se deve restringir ao domínio da Administração prestadora, e não da administração agressiva, como as outras visões sugeriam.

Aqui passa a estar em causa uma noção material de relação jurídica, em que tanto a administração como os privados atuam como sujeitos de direito, sendo ambos dotados de direitos e deveres recíprocos.

No entanto, não se considera que seja o novo entendimento das relações jurídicas administrativas que ponha em causa a importância central do ato administrativo: daí surge sim a ideia de que a relação jurídica se deveria aplicar em domínios administrativos específicos;

4.   Finalmente, autores há que vêm na relação jurídica o novo conceito central do Direito Administrativo, considerando-o adequado tendo em conta o entendimento da atual realidade jurídico-administrativa, vindo substituir o papel outrora ocupado pelo ato administrativo. Este entendimento é defendido por autores como Bachof e Bauer. Este último autor vai definir “relação jurídica como a ligação constituída pelo direito entre dois ou mais sujeitos”.

Não é por meio do instituto da relação jurídica que a figura do ato administrativo se extingue, este vai antes ser integrado num esquema diferente: passa a ser visto como uma realidade suscetível de criar, modificar ou extinguir relações jurídicas.

Analisadas as diversas doutrinas relativas à aplicabilidade da relação jurídica, resta-nos formular a seguinte questão: como se concebe, segundo a doutrina do Direito Administrativo, a relação jurídica?

Existe uma posição que acompanha um entendimento restrito, e outra referente a um entendimento amplo:

• Segundo o entendimento restrito, a relação jurídica é entendida como um instituto previsto por normas jurídicas, mas cuja concretização depende dum facto jurídico, que lhe dará origem. Esta posição tem como defensores autores como Bachof e Maurer;
• De acordo com o entendimento amplo, falamos dum instituto cuja criação é diretamente realizada pela norma jurídica. Parte do entendimento de que entre o Estado e o cidadão existe uma relação jurídica geral, que tem por sujeitos qualquer indivíduo e um órgão do Estado. Autores que vêm apoiar esta posição são Bauer e Henke.

Esta teoria não encontra cabimento, no quadro dum Estado de Direito, para relações de poder: vai antes considerar que entre Estado e cidadão o que se desenvolve são antes relações jurídicas, que se desenvolvem entre pessoas. Mesmo aqueles indivíduos que vão agir em nome das autoridades administrativas, não serão representantes superiores duma vontade do Estado, são sim apenas pessoas que pautuam a sua atividade seguindo relações jurídicas, enquanto desempenham uma função pública.

O legislador português foi influenciado pela perspetiva da relação jurídica administrativa. Utilizar ou não a perspetiva da relação jurídica tem em primeiro lugar a ver com a ideia de que a relação jurídica assenta na igualdade jurídica, igualdade de posições entre os particulares e a administração pública perante o Direito: tanto o particular como a administração são sujeitos de direito que estabelecem relações jurídicas administrativas, que criam direitos e deveres diferenciados, é esta ideia da relação jurídica permite esta lógica igualitária de tratamento da realidade jurídico-administrativa. 

Esta opção legislativa é visível em termos de legislação portuguesa. Isto é desde logo evidente no texto constitucional, quando se qualifica o indivíduo como um sujeito jurídico, detentor de direitos fundamentais, que podem ser invocados perante as autoridades administrativas (ex: no caso de direitos, liberdades e garantias, para além de diretamente aplicáveis são ainda invocáveis perante autoridades administrativas, como estatui o artigo 18º nº1 CRP). Dota-se assim o indivíduo dum estatuto jurídico-constitucional que o coloca numa posição de igualdade relativamente aos demais sujeitos de direito.

Uma outra manifestação da opção pela lógica da relação jurídica, que está no art 268º CRP, que vem consagrar os direitos e garantias dos administrados. Decorre ainda do 266º CRP o respeito pelo interesse público, que existe sempre na prossecução dos interesses dos particulares, o que mostra que as duas realidades estão ligadas de forma indissociável e não podem ser entendidas uma sem a outra. 

Em suma, a figura já aparecia na dogmática tradicional, apesar de aí apenas lhe ser atribuída uma importância muito limitada e tivesse natureza duma relação de poder, marcada pela visão autoritária do ato administrativo. A verdadeira novidade da relação jurídica é a nova atenção que foi dada à relação administrativa, que foi progressivamente deixando de ser entendida como uma relação de poder, na qual o particular não passava dum sujeito passivo, para passar a ser entendida como uma realidade que vai passar a encarar o particular como uma entidade juridicamente equiparável à administração, enquanto detentora autónoma de poderes.

Bibliografia:

• Apontamentos das aulas do Professor Vasco Pereira da Silva;
• “Em Busca do Ato Administrativo Perdido”, de autoria do professor Vasco Pereira da Silva.

Trabalho de: Catarina Gonçalves, Nº140117041.