Análise de Acordão do Supremo Tribunal Administrativo à luz do Princípio da Imparcialidade

Análise de Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo à luz do Princípio da Imparcialidade 

O presente documento destina-se à análise de um acórdão do Supremo Tribunal Administrativo à luz do princípio da Imparcialidade. Tal escolha para tema de abordagem foi feita tendo em conta que a jurisprudência é uma ótima forma de ver a teoria aplicada e perceber as implicações do Direito na vida real, pelo que o interesse que me foi suscitado sobre o princípio levou-me a procurar investigar mais sobre a forma como os tribunais decidiam com base no mesmo. Quanto à escolha do acórdão em particular, deveu-se, fundamentalmente, devido ao facto de que durante o processo de pesquisa de acórdãos os factos deste me terem despoletado curiosidade, e à luz desse princípio particular da imparcialidade, visto que, na sociedade atual considero que uma das garantias fundamentais do procedimento administrativo é exatamente a imparcialidade, sendo que afigura-se como um dos mais importantes princípios do exercício da Administração Pública, uma vez que um órgão/agente administrativo deverá sempre ter a capacidade de ser imparcial, garantindo uma máxima segurança jurídica.

Deste modo, antes de passar à análise do Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo  referido, cabe fazer uma breve exposição teórica acerca do princípio da imparcialidade, em torno do qual vou desenvolver a minha a minha análise desta decisão jurisprudencial.

Ora, o princípio da Imparcialidade, tal como Maria Teresa de Melo Ribeiro o entende, caracteriza-se como “uma conduta objetiva, desinteressada, isenta, neutra e independente que tem por base critérios lógico-racionais”. Este encontra-se consagrado, nomeadamente, no regime jurídico dos impedimentos e suspeições, que obriga os titulares dos cargos públicos a afastarem-se de decisões em que sejam tomadas deliberações públicas que os possam afetar ou em que seja especialmente interessado, de modo a garantir a imparcialidade. Se o titular dos cargos públicos não se declarar impedido em situações de natureza pessoal ou situações em que se desconfie que não é imparcial, um terceiro pode indicar essa situação. Esta é uma forma de responsabilizar o titular do cargo público, determinado o regime dos impedimentos e suspeições que ele próprio deve invocar, ou que deve ser alegado por terceiro caso haja motivo de suspeita. Visto que na nossa ordem jurídica, as sanções atribuídas dependem da gravidade da violação, gera-se anulabilidade no caso dos impedimentos, e pode ou não gerar-se anulabilidade nos casos da suspeição, porém pode ser até que haja mesmo nulidade em casos muito graves. Este princípio da imparcialidade é consagrado na CRP por isso pode integrar-se na enumeração exemplificativa pelo art. 161º alínea d) do CPA. 

Sinteticamente, o princípio da imparcialidade impõe que os órgãos e agentes administrativos ajam de forma isenta e equidistante relativamente aos interesses em jogo nas situações que devem decidir ou sobre as quais se pronunciem sem caráter decisório.

Este princípio apresenta duas vertentes, uma negativa e outra positiva. Relativamente à negativa, importa apenas fazer uma breve exposição, visto não ser objeto de estudo deste acórdão. Assim, esta dimensão proíbe a administração de, a propósito do caso concreto, tomar em consideração e ponderar interesses públicos o privado, que à luz do fim legal a prosseguir, sejam irrelevantes para a decisão. 

No que respeita à dimensão positiva, esta impõe que previamente à decisão de um caso concreto, a administração tem o dever de tomar em consideração e todos os interesses públicos secundários e interesses privados legítimos, de acordo com o fim legal a prosseguir, equacionáveis para ao efeito de certa decisão, antes da sua adoção. Esta obrigação de ponderação cooperativa implica um apreciável limite à discricionariedade administrativa, não só pela exclusão que comporta de qualquer valoração de interesses estranhos à previsão normativa; mas principalmente porque o real poder de escolha da autoridade pública só subsiste onde a proteção legislativa dos vários interesses seja de igual natureza e medida.

Pelo quem, antes de pôr os interesses em confronto, temos de os por na balança, de modo a perceber efetivamente quais contam. Esta vertente, obriga a administração, a que antes de decidir recolha todo o material indispensável à boa decisão e que não ignore os interesses relevantes e com proteção jurídica. A administração publica não se pode contentar com os elementos de facto e de direito dos particulares, tem de ativamente ir à procura de interesses decisórios relevantes para a tomada da decisão. A tomada de decisão em si mesma estará a cargo do Princípio da proporcionalidade. 

Terminada esta pequena exposição, irei prosseguir, portanto, à análise do acordão do Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, decorrente do processo 0730/04  do tribunal da 1ª subsecção do Contencioso Administrativo, de 13 de janeiro de 2005 no qual é discutido, justamente, o princípio da imparcialidade, aliás, é discutida a violação desse mesmo princípio, consagrado da Constituição da República Portuguesa nos termos do artigo 266º nº2, tal como no artigo 6º do Código do Procedimento Administrativo. Sendo que, esta análise se irá dividir em duas parte, pelo que a primeiro, dirá respeito ao plano fáctico, enquanto que a segunda parte, corresponderá ao plano de Direito.

Posto isto, darei, portanto, início ao plano táctico. Ora, o sucedido neste acordão do Supremo Tribunal Administrativo inicia-se a 22 de junho de 2004, com a Ministra da Justiça, que recorre do acórdão do Tribunal do Contencioso Administrativo, de 19 de fevereiro de 2004, que concedendo provimento ao recurso contencioso interposto por A, declarou a nulidade do seu despacho, de 7 de agosto de 2001, que tinha indeferido o recurso hierárquico interposto do despacho, de 27 de abril de 2001, do Director Nacional da Polícia Judiciária, homologando a lista de classificação final relativa ao concurso interno para preenchimento de 12 lugares de inspector coordenador de nível I do quadro de pessoal da Polícia Judiciária, aberto por aviso publicado no Diário de República, II Série, de 11 de junho de 1999.

Desta forma, a Ministra da Justiça, nas suas alegações, concluiu que o processo de candidatura, é composto por um requerimento e por documentos anexos, entre os quais, quando exigido, se inclui o currículo profissional do oponente. Pelo que o júri, para analisar as condições ou os requisitos de candidatura dos oponentes ao concurso, não precisa de ter na sua posse ou de consultar os currícula dos candidatos.

Para além disso, dá-se conhecimento da existência do Departamento de Recursos Humanos, na Polícia Judiciária, sendo que este que tem atribuições específicas na área de pessoal e que, em matéria de concursos, possui um papel fulcral na preparação e organização dos mesmos e na sua tramitação e acompanhamento. Pelo que, em funções de apoio administrativo e logística aos júris e aos candidatos, procede nomeadamente, à recepção e organização das candidaturas, à sua pré-análise, sendo que esta consiste numa verificação das condições e junção de documentação necessária e constante dos processos individuais, e às notificações e publicações necessárias. Deste modo, o Departamento dos Recursos Humanos conserva na sua posse os processos de candidatura, incluindo os curricula, levando-os aos membros do júri quando necessário ou quando por estes são solicitados.

Posto isto, a Ministra conclui que estas tarefas em nada interferem com as competências do júri e com a sua autonomia. Alegando provar-se assim que o júri, aquando da definição dos critérios, com a aprovação da Ficha de Análise, ainda não estava na posse dos curricula dos candidatos, que lhe foram presentes em momento muito posterior. Aceita-se, portanto, que, como se refere no Acórdão recorrido “ao particular apenas deve caber o ónus de provar o não cumprimento total ou parcial da formalidade prevista na lei não lhe sendo exigido, contudo, que demonstre que o interesse legal não foi alcançado. O órgão administrativo é que deve provar que esse interesse foi integralmente satisfeito, embora por outra via”.

Ora, o recorrente nada provou quanto a incumprimento da lei. Porém, apesar de não lhe ser exigível que demonstrasse que o júri fixou os critérios em função dos candidatos, neste caso, e aqui, há prova da Administração em contrário, ou seja, há prova suficiente de que o júri não ficou os critérios em função dos candidatos, ou que não os fixou com prévio conhecimento dos currícula. Por conseguinte a alegação em abstracto terá que ceder ou ser suplantada pela prova, em concreto, apresentada e demonstrada, de forma inequívoca, pela Administração. É o reconhecimento e aceitação dessa prova que se reivindica ao Tribunal.

É desta forma, que o recorrente leva a defender que não ocorreu, assim, qualquer violação da lei ou dos princípios da imparcialidade, da transparência ou da objectividade, que fossem repercutíveis e invalidantes das deliberações do júri, do acto de homologação ou da decisão do recurso hierárquico. Como não derivou da actuação do júri qualquer prejudicialidade para o interesse do candidato recorrente ou dos candidatos em geral, pelo que o recurso deve improceder.

Por outro lado, tal como já era previsto, o agora recorrido vem sustentar a manutenção do Acórdão do TCA Sul, por nele se ter feito correcta aplicação da lei aos factos apurados. Defendendo, justamente, que, no caso em apreço, se verifica a por si arguida violação do princípio da imparcialidade, atenta a alteração que ocorreu em sede dos critérios de selecção publicitados no aviso de abertura do concurso.

Relativamente à matéria de facto, esta é dada como provada no Acórdão recorrido, que aqui considerámos reproduzida, como estabelece o nº 6, do artigo 713º do CPC. 

Posto isto, analisados os facto, cabe agora prosseguir ao plano de Direito. No que toca a esta matéria de direito, o tribunal deu por verificada a arguida violação do princípio da imparcialidade, consagrado no nº 2, do artigo 266º da CRP e no nº 1, e na alínea c), do nº 2, do artigo 5º do DL 204/98, de 11-7.

“(…) A fonte de invalidade em que assentou o Acórdão recorrido consistiu na violação do princípio da imparcialidade. Ora, perante tal especifica fonte geradora de invalidade temos, desde já, oportunidade para desfazer um equívoco em que incorre a tese propugnada pela Recorrente. Na verdade, para a procedência do aludido vício não é necessária a demonstração, por parte do Recorrente contencioso, de que, efectivamente, o Júri, ao definir os critérios de selecção, tenha tido em mente os elementos curriculares dos diferentes candidatos. Ou seja, nesta sede é irrelevante apurar sobre se o Júri foi ou não influenciado pelos aludidos elementos curriculares.

De facto, o valor que aqui se pretende tutelar tem a ver a transparência e neutralidade da Administração, criando condições para que dúvidas não possam existir quanto à imparcialidade não só subjectiva como também objectiva da Administração, por isso é que se postulam toda uma série de comportamentos precisamente vocacionados para atingir tal desiderato. É que, como é sabido, o princípio da imparcialidade não se dirige apenas aos titulares de órgãos e agentes da Administração mas também ao próprio Legislador. Por isso é usual a lei prever diversos mecanismos e instrumentos, enquanto condições ou pressupostos do desenvolvimento imparcial da função administração. De resto, temos para nós que a objectividade, a neutralidade e a transparência são alguns dos corolários do princípio da imparcialidade (…).

Em suma, a violação do princípio da imparcialidade consagrado no nº 2, do artigo 266º da CRP e também no artigo 6º do CPA, não está dependente da prova de concretas actuações parciais, verificando-se sempre que um determinado procedimento faz perigar as garantias de isenção, de transparência e de imparcialidade. É que, no fundo, à Administração não basta ser imparcial exigindo-se também que pareça imparcial (…).

De resto, a este nível, a imparcialidade acaba por se assumir também como uma regra de deontologia administrativa.Por outro lado, na sua acepção objectiva, a imparcialidade está mais ligada com uma perspectiva orgânica e funcional da actuação administrativa e já não com a dimensão pessoal, daí que a imparcialidade objectiva se apresente antes como um princípio de funcionamento dos órgãos administrativos, onde, como já se atrás se assinalou, não relevam os eventuais fins tidos em vista pelos membros do órgão em questão, na medida em que o que se trata é de preservar aquela imagem de independência, isenção e transparência de que se deve revestir a actuação administrativa (…)

Existiu, assim, uma violação ao princípio da pré-determinação dos critérios da avaliação, pondo-se em causa o princípio da estabilidade das regras do concurso. (…).

A descrita actuação da Administração no caso dos autos afecta a imagem de imparcialidade que deve manter, daí que bem andou o Acórdão recorrido ao ter por violado o princípio da imparcialidade, com inobservância dos preceitos indicados no dito aresto, destarte procedendo o vício arguido pelo Recorrente contencioso e, consequentemente, improcedendo todas as conclusões da alegação da Recorrente jurisdicional. Importa, porém, alterar o decidido no Acórdão recorrido no concernente à consequência jurídica nele retirada em face da procedência do aludido vício. Com efeito, a violação do princípio da imparcialidade e dos preceitos indicados no questionado aresto não geram a declaração de nulidade do acto, como aqui erradamente se concluiu no Acórdão do TCA mas, apenas, a mera anulação. É que, contra o que se refere no Acórdão recorrido, a situação em análise não se reconduz à previsão do n º1, do artigo 133º do CPA. (…)”

Com base na referida fundamentação, o tribunal decidiu por unanimidade negar provimento ao recuso jurisdicional, mantendo-se, assim, Acórdão recorrido, ainda que com a alteração acabada de enunciar, a consequência seja a anulação e não a declaração de nulidade do acto.

Em suma, o fundamento principal da decisão anteriormente apresentado está, de facto, relacionado com o princípio da imparcialidade, sendo que feita a sua aplicação na prática, possibilitou o melhor entendimento do mesmo, pelo que foi claramente visível esta aplicação do princípio que discutimos nas aulas.  Por fim, a meu ver, este acórdão, com esta fundamentação particular fundada no princípio da imparcialidade, é dotado de uma grande relevância.

Bibliografia:

• Apontamentos das aulas do Professor Vasco Pereira da Silva;
• Diogo Freitas do Amaral, "Curso de Direito Administrativo", Volume II, 3ª Edição, Almedina, Coimbra, 2003
• http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/fe4a7a68200d677d80256f94004f512d?OpenDocument&ExpandSection=1&Highlight=0,0730%2F04%20#_Section1

Mariana Caleres

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