Ato Administrativo
O conceito de ato administrativo tem uma
importância preponderante no domínio do Direito Administrativo, pelo que foram construídas
diversas acepções ao longo dos tempos, assim como caracterizações que foram constantemente
debatidas e substituídas.
“O Direito Constitucional passa e o
Direito Administrativo permanece”. Fundador da teoria geral alemã do direito
administrativo, Otto Mayer construiu-a em torno do conceito de ato
administrativo. Otto Mayer, positivista, considerava que a administração
e a justiça eram funções secundárias e meramente executivas de aplicação da lei
ao caso concerto. Posto isto, entendia que era o ato que definia o direito
aplicável ao particular no caso concreto, e, à semelhança da sentença, gozava
de uma capacidade auto-execução.
"Quanto
ao ato administrativo, sobre o qual Laferrière e Otto Mayer fundaram, no século
XIX, a teoria geral do direito administrativo, é talvez a respetiva figura que,
pela relativa estabilidade do seu regime geral ao longo de um século, mais
corresponde à quimérica previsão de Mayer sobre a imutabilidade do direito
administrativo. Mas a sua teorização teve de se adaptar à colocação do ato na
dinâmica da relação jurídica administrativa no quadro da constitucionalização
do direito administrativo e isso sem que, apesar de todo um esforço de
reconstrução, se possa concluir pelo completo desaparecimento de défices
dogmáticos”[1].
Em Portugal, o Professor Marcello Caetano, por seu turno, introduz a dupla ideia
na caracterização dos atos administrativos: os atos são definitivos e executórios
(só desaparece com a revisão constitucional de 89, e, do ponto de vista
legislativo, só desapareceu totalmente em 2004. Note-se ainda que mesmo a revisão
de 2015 afastou o resquício que ainda havia relativamente ao ato executório
quanto ao procedimento).
O ato que definia o direito a aplicar a
um caso concreto era tomado pela autoridade máxima e pelo processo gracioso,
era um ato jurídico de definição de direito, e caracterizava-se como sendo
horizontalmente definitivo, ou seja, tratava-se de um ato final que definia o
direito, e verticalmente definido uma vez que era praticado do superior
hierárquico.
Quando a administração passa a ser
prestadora, estas características deixam de corresponder à realidade. A
definição de definitividade deixa de se aplicar, uma vez que deixa de ser
considerar que o ato administrativo define o direito- a administração tem por
função usar o direito como um meio para satisfazer o interesse público e as
necessidades coletivas- e o procedimento ganhou autonomia, sendo praticados
nesta altura múltiplos atos administrativos (deixa de se falar nas
características da horizontalidade e verticalidade, visto que o ato praticado
pelo subalterno, produz todos os efeitos do ato praticado pelo superior
hierárquico).
Em jeito de complemento, note-se ainda
que a maior parte dos atos da administração prestadora (favoráveis aos
particulares) não podem, por natureza, ser susceptíveis de execução coativa.
A evolução do Estado Liberal para o
Estado Social, deu origem a novos atos administrativos, atos favoráveis aos
particulares (administração prestadora).
O Estado Pós-social introduziu uma nova
realidade de ato administrativo, sendo que produz efeitos múltiplos a uma
multiplicidade de destinatários, uma vez que os atos da administração pública
afetam um conjunto cada vez mais alargado de situações. Assim, as noções
restritivas do ato administrativo não são adequadas às realidades de hoje.
Se o ato administrativo é um ato jurídico,
não deve ser definidor de direito, e basta que seja um ato produtor de efeitos
jurídicos.
Segundo o Professor Doutor Vasco Pereira
da Silva, o ato administrativo é o resultado de um procedimento que surge no
quadro de uma relação jurídica e que produz efeitos jurídicos numa situação
individual e num caso concreto. Neste âmbito, note-se que o Código de
Procedimento Administrativo adopta um
conceito que se centra nessa ideia da produção de efeitos jurídicos, art. 148º.
Esta noção permite, não só integrar aqueles que ao início foram chamados atos
definitivos executórios, como também todos os outros das administrações prestadoras
e infra-estruturais. O que se pede ao legislador, é que adopte concepções
amplas.
·
Há alguma divergência acerca do verdadeiro
alcance desta realidade e do modo de como deve ser entedida. A escola de Coimbra, que nunca tinha
aceitado o conceito de definitiva de e executoriedade, adoptava uma posição
intermédia de ato administrativo como ato regulador, produzindo um efeito
jurídico novo.
Ø No entanto,
não faz sentido caracterizar o ato administrativo, porque quando há um efeito
jurídico, ele tem consequências na esfera de um particular. Nesse sentido,
qualquer efeito tem um cariz inovador.
·
O Professor
Diogo Freitas do Amaral, junta-se à lógica da escola de Coimbra, partindo
da análise da norma do art. 148º. Não é líquido que este artigo tenha consagrado
o conceito mais amplo. Com base na expressão, as decisões correspondem a
atuações do poder judicial, que têm, pelo menos, um carácter inovador, que
implica um efeito regulatório.
Ø Contudo,
a “decisão” corresponde à forma de atuação de qualquer entidade pública. A
utilização desse termo mostra que o legislador quis reservar a figura para
realidade intencionais da administração, que correspondem à ponderação dos
interesses e valores do procedimento e da lógica complexa da administração dos
nossos dias.
Teoria
da decisão: algo que
corresponde a uma decisão voluntária de qualquer sujeito. Não te, qualquer
dimensão jurídico-pública.
·
Em 2015, Mário
Aroso de Almeida veio defender uma
construção jurídica que está entre a posição dos Professores Diogo Freitas do Amaral
e Vasco Pereira da Silva, que corresponde à noção ampla de ato produtor de
efeitos jurídicos, sendo que se deve, por conseguinte, introduzir algumas
limitações nesses efeitos que estão em causa, como servem de ilustração os
projetos de arquitetura que, quando aprovados, não são vistos enquanto atos
administrativos, mas só quando surge a licença da construção, que decorre entre
a produção de efeitos externos ou internos. Se são produzidos internamente não
há verdadeiramente um ato administrativo (só no efeito externo).
Ø Não se
considera, no entanto, que haja de facto alguma vantagem em distinguir efeitos
internos de externos. Se no âmbito interno se pratica um ato em relação a um
ato que vai ser praticado a seguir, os efeitos são externos, ainda que se
esteja no âmbito da administração. Tudo o que se passa no seio da administração
é relevante, como é caso uma ilegalidade inerente ao efeito produzindo
internamente.
Bibliografia:
SILVA, Vasco
Pereira da Silva, “Em Busca do Ato
Administrativo Perdido”, Almedina, 2016
Aulas do
Professor Doutor Vasco Pereira da Silva
[1] “Os grandes traços do direito
administrativo no século XXI”, Revista de Direito Administrativo e Constitucional,
por Sérvulo Correia.
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