Da Responsabilidade Civil do Estado

I - Do Conceito

Começando por um pelo conceito de responsabilidade civil enquanto indemnização por perdas e danos aos particulares por parte da Administração Pública, é de acautelar antes que esta responsabilidade não será regida apenas pelas normas do Direito Civil, mas pelas normas do Direito Administrativo na maioria dos casos.

Ao longo do tempo, a responsabilidade civil tem deixado de se reportar exclusivamente ao conceito de Administração Pública e passa a reportar ao conceito de Atividade Administrativa. Assim, reparamos num alargamento desta. 

Freitas do Amaral: a «responsabilidade da Administração é a obrigação jurídica que recai sobre qualquer pessoa coletiva pública de indemnizar os danos que tiver causado aos particulares, seja no exercício da função administrativa, seja no exercício de atividades de gestão privada».

II - Do Regime

Será com a Reforma do Contencioso Administrativo de 2003 que o interesse na responsabilidade civil do Estado vem a renascer. Por conta desta Reforma, o tratamento de todas as questões relativas à responsabilidade civil da Administração passa para os tribunais administrativos via da ação administrativa comum. 

A consideração normativo-jurídica desta matéria corresponderá sensivelmente ao transposto no RCEEP, ETAF, CCP e, embora sem caráter vinculativo e legislativo, a jurisprudência administrativa do nosso país.

Realce-se que a jurisprudência tem tido um papel muito importante no desenvolvimento desta matéria, nomeadamente nas distinções conceituais como de atos de gestão privada e atos de gestão pública (vide acórdão do STA de 17 de outubro de 1969 e do STJ de 26 de maio de 1969).

Da Constituição importa ainda os artigos 22º e 271º que estabelecem os diferentes tipos de responsabilidade (vide infra).

Da lei resultam diferentes tipos de responsabilidade enunciados por Freitas do Amaral a que nos remetemos:

1. Responsabilidade exclusiva da Administração: acontecerá nos casos de responsabilidade pelo risco
2. Responsabilidade exclusiva do órgão, agente ou representante: resultará da prática de factos ilícitos e culposos (responsabilidade subjetiva) praticados fora do âmbito das funções e do exercício do órgão, agente ou representante.
3. Responsabilidade solidária da Administração e dos indivíduos que tenham atuado em seu nome: resultará da prática de factos ilícitos e culposos (responsabilidade subjetiva) praticados dentro do âmbito das funções e do exercício do órgão, agente ou representante. Existirá um direito de regresso por parte da Administração contra o órgão, representante ou agente se este atuou com dolo; se atuou com mera culpa, há responsabilidade exclusiva da Administração. 

Resulta ainda da lei a necessidade de separar, tanto no domínio obrigacional como no domínio extra-obrigacional: responsabilidade civil da Administração Pública da responsabilidade civil dos agentes da Administração Pública.

(A) Da Responsabilidade por atos de gestão privada

- A.1: responsabilidade civil pré-contratual e responsabilidade obrigacional

Do regime geral dos contratos enquanto fonte das obrigações valerão os atos de contratação das empresas públicas não sujeitas ao CCP, bem como para os contratos a cuja lei não seja aplicável. 

Remete-se ainda para o problema do regime aplicável à responsabilidade civil pré-contratual (matéria essa que não será tratada aqui pois vale enquanto matéria letiva do Direito das Obrigações). 

Será no âmbito desta matéria que Freitas do Amaral defenderá a aplicabilidade do regime da responsabilidade obrigacional pelo que aplicaremos, indiferentemente, o regime consagrado no Código Civil relativo ao regime dos contratos salvaguardando o disposto em lei especial. 

- A.2: responsabilidade civil extra-obrigacional

Deste tipo de responsabilidade respondem os artigos 500º e 501º do Código Civil. 

Salvaguardamos a inversão do ónus da prova porquanto existirá espaço à indemnização em termos gerais aquando da responsabilidade de indivíduos que agiram ao serviço da pessoa coletiva em questão. Assim, a pessoa coletiva pública será responsabilizada sempre que haja responsabilidade dos órgãos, agentes ou representantes (é de lembrar da nossa exposição supra que a pessoa coletiva gozará de um direito de regresso contra o autor do dano).

Conclui-se, por via deste regime, que estamos perante uma responsabilidade objetiva da pessoa coletiva relativamente à responsabilidade subjetiva dos autores do dano. Freitas do Amaral põe esta situação nos seguintes moldes: «os indivíduos que atuam ao serviço da Administração respondem pelos danos que causarem aos particulares nos mesmos termos em que qualquer outro particular responde perante outro - com a diferença de que a Administração, por via da responsabilidade solidária, garantirá, perante os lesados, o cumprimento deste dever de indemnizar», mas sempre gozando de um direito de regresso. Em moldes gerais, a responsabilidade civil aqui considerada correrá nos mesmos moldes que a responsabilidade civil do particular em sede civil com a devida exceção de que, aquando de uma indemnização avultada, responderá unicamente a Administração por uma indemnização que a esfera do particular não poderia suportar. 

(B) Da Responsabilidade extra-obrigacional por atos de gestão privada

- B.1: responsabilidade por ação ou omissão ilícita e culposa praticada pelos titulares de órgãos da Administração, seus funcionários, agentes ou representantes

Esta é uma responsabilidade subjetiva e, por ser uma responsabilidade civil, continua a exigir-se a verificação dos cinco pressupostos desta em sede legal (facto, ilicitude, dano, culpa e nexo de causalidade). Valem aqui as considerações feitas em sede do Direito das Obrigações.

Em sede geral, entenda-se o seguinte:

1. De acordo com o princípio de suum cuique tribuere, a Administração deve restituir aos particulares qualquer dano a eles causado.
2. Equipara-se o "servidor" do Estado ou de qualquer outra pessoa coletiva pública ao particular porquanto ambos respondem judicialmente pelos danos que causarem a outrem fora dos limites das suas competências.
3. Aquando de culpa grave ou dolo, a Administração goza de um direito de regresso contra o autor dos danos. 

- B.2: responsabilidade no âmbito do procedimento de formação de certos contratos administrativos

Na consideração deste instituto, valerá a análise da problemática do artigo 7º nº2 do RCEEP a que não analisaremos nesta síntese de regime. 

O dito preceito consagra a responsabilidade objetiva da Administração Pública por violação das normas do CCP relativas à formação de contratos. Quando isto acontece, «a culpa leve, mesmo que apenas presumida, não é pressuposto da responsabilidade exclusiva da Administração Pública pelas ilegalidades cometidas no âmbito dos procedimentos pré-contratuais em causa». 

Realça-se ainda que pode haver lugar à responsabilidade solidária da Administração e do indivíduos que tenham atuado em seu nome, nos termos do artigo 8º nº2 do RCEEP, se o lesado provar o dolo ou a culpa grave do lesante e se demandar conjuntamente com a entidade pública. 

(C) Da responsabilidade objetiva

A responsabilidade objetiva do Estado é, tal como a sua correspondente em matéria civil, muito limitada aos casos previstos na lei. Freitas do Amaral enuncia três:

1. Responsabilidade civil por funcionamento anormal do serviço
2. Responsabilidade pelo risco
3. Responsabilidade por ato lícito

Encontraremos a enumeração no RCEEP relativos aos casos individuais de cada uma destas responsabilidades. 

III - Considerações pessoais

O regime da responsabilidade civil do Estado existe como um garante da legalidade da atuação administrativa. Decorrente do princípio da separação de poderes e do princípio do Estado de Direito mais genericamente, não se pode deixar de considerar que, embora a Administração esteja obrigada a indemnizar os particulares pelos danos sofridos, pesará sempre a decisão judicial numa espécie de "litígio privatista" porquanto as semelhanças entre a responsabilidade civil do Estado e a responsabilidade civil enquanto fonte de obrigações levam a um papel relevante da jurisprudência, que achámos por bem não inclui-la na nossa síntese sob risco de deixar precisamente de ser uma síntese, na interpretação da lei.

IV - Bibliografia

AMARAL, Diogo Freitas do, Curso de Direito Administrativo, vol. II, Almedina, Coimbra, 2019

Tomás Varandas