Natureza jurídica, espécies e vigência do Regulamento Administrativo

Regulamento Administrativo

Aquando da análise do Regulamento administrativo, cumpre assinalar que estes são uma fonte secundária do Direito Administrativo, em face da prevalência dos princípios e normas de direito internacional e comunitário, das normas e princípios constitucionais, bem como da lei ordinária. Todavia, nem por isso os regulamentos são despidos de uma preponderância crucial no plano da atividade administrativa. Assim, releva a noção de regulamento administrativo. No entendimento do Professor Doutor Diogo Freitas do Amaral, estes prendem-se com as normas jurídicas emanadas no exercício do poder administrativo por um órgão da Administração ou por uma outra entidade pública ou privada para tal habilitada por lei.[1] Nesta senda, o Prof. Freitas do Amaral dota o conceito de regulamento administrativo de três elementos que passamos a analisar autonomamente. São eles a natureza material, natureza orgânica e a natureza funcional.

Quanto à natureza material do Regulamento Administrativo, este encerra normas jurídicas gerais e abstratas. A generalidade prende-se com a aplicabilidade a diversos destinatários, ao passo que abstração consiste na aplicação em concreto sempre que se verifiquem as situações previstas em abstrato, contrariamente ao que acontece no ato administrativo, em princípio de aplicação a um único destinatário e visando a produção de efeitos jurídicos em apenas uma única situação concreta.

Em relação à natureza orgânica, os regulamentos são, regra geral, redigidos por pessoas coletivas públicas integrantes da Administração Pública. Todavia, é possível que órgãos que não integram a Administração Pública, como é o caso do Parlamento, recorram pontualmente à elaboração de regulamentos, bem como entidades de direito privado. Nestes casos, é necessário que haja uma lei habilitante, nos termos do Art.º 136.º, nº1, Código do Procedimento Administrativo.

Por fim, enquanto elemento funcional, cumpre sublinhar que os Regulamentos Administrativos brotam do poder administrativo, tendo de se coadunar com as normas provenientes de fontes supra regulamentares. Destarte, o regulamento é delimitado pela Lei e pela Constituição, enquanto fundamento e parâmetro de validade, sendo ilegal caso contrarie uma lei e inconstitucional caso disponha em sentido contrário ao Texto Fundamental.  Estes consubstanciam limites ao poder regulamentar. A Constituição apresenta uma série de regras relativas à competência e forma dos regulamentos administrativos, cuja inobservância gera a inconstitucionalidade dos regulamentos administrativos. Relativamente à lei, sobrepõem-se o princípio da legalidade, também designado princípio da preferência de lei. Desta preponderância da lei sobre os regulamentos brota a proibição de regulamentos delegados, constante no Art.º 112.º, n.º 5. Todavia, estes não são os únicos limites ao poder regulamentar. Aos supramencionados limites legais e constitucionais, cumpre acrescentar outros limites.

Primeiramente, os princípios gerais de Direito limitam o âmbito de atuação do poder regulamentar. No entendimento do Prof. Afonso Queiró, são estes «preceitos ou máximas ligadas à Ideia de Direito e ao Princípio da Justiça».[2] Em segundo plano, os princípios gerais de Direito Administrativo sobrepõem-se aos regulamentos, dado que a sua «não observância (…) importa “violação de lei” e consequente anulabilidade ou não aplicação dos regulamentos.», segundo o entendimento do Prof. Afonso Queiró. Ademais, constitui igualmente limite ao poder regulamentar a proibição de o regulamento dispor retractivamente.

Compreendido o conceito de regulamento administrativo nas suas diversas vertentes e analisados os limites ao poder regulamentar, cumpre distinguir as espécies de regulamentos existentes no ordenamento jurídico português. Estas podem ser agrupadas em diversas espécies diferentes, mediante o critério aplicado pelo Prof. Diogo Freitas do Amaral:

A.     Relação dos regulamentos administrativos face à lei

a.      Regulamentos complementares ou de execução: aqueles que desenvolvem ou aprofundam a disciplina jurídica constante de uma lei. Desenvolvimento por via administrativa das previsões legislativas. Cumpre ainda distinguir, no seio dos regulamentos complementares, aqueles que são espontâneos e os devidos.

                                                                                     i.      Espontâneos: A lei não exige e nada diz quanto à necessidade da sua complementarização.

                                                                                   ii.      Devidos: A própria lei que impõe à Administração o desenvolvimento de uma previsão do comando legislativo.

b.      Regulamento independentes ou autónomos: são os regulamentos que os órgãos administrativos elaboram no exercício da sua competência, para assegurar a realização das suas atribuições especificas, sem cuidar de desenvolver ou completar nenhuma lei em especial.

B.     Objeto

a.      Regulamento de organização: visam essencialmente a organização do aparelho burocrático do Estado, distribuindo funções e tarefas pelos diversos departamentos e agentes que trabalham numa pessoa coletiva pública.

b.      Regulamentos de funcionamento: visam não a organização, mas o funcionamento quotidiano dos serviços públicos.

c.       Regulamentos de polícia: «aqueles que impõem limitações à liberdade individual com vista a evitar que, em consequência da conduta perigosa dos indivíduos, se produzam danos sociais.»

C.      Âmbito da aplicação:

a.      Gerais: vigoram em todo o território

b.      Locais: vigoram apenas numa dada circunscrição do território.

c.       Institucionais: emanam de institutos ou associações públicas, com pretensão de vigência apenas às pessoas sob a sua jurisdição.  

D.     Projeção da sua eficácia:  

a.      Regulamento internos: produzem os seus efeitos jurídicos unicamente no seio da esfera jurídica da pessoa coletiva pública de que emanam.

b.      Regulamentos externos: produzem efeitos jurídicos em relação a outros sujeitos de direito diferentes, isto é, em relação a outras pessoas coletivas públicas ou em relação a particulares.

Analisada as características e espécies de Regulamentos Administrativos, passamos agora analisar a vigência dos mesmos. Em primeiro lugar, é necessário elencar os titulares do Poder Regulamentar:

1.      Governo

Nos termos do Art.º 199.º, alínea c) da CRP, o Governo tem competência para «fazer os regulamentos necessários à boa execução das leis». A competência do Governo é exercida em regra pelo Ministro da pasta respetiva, ou pelo Conselho de Ministros, exclusivamente quando a lei expressamente o preveja. Mediante o órgão que elaborar o regulamento podemos estar perante formas diferentes.

a.      Decreto Regulamentar: forma mais solene de regulamento do Governo. Revestem necessariamente esta forma os regulamentos independentes do Governo, por força do Art.º 111.º, nº 6 da Constituição da República, exigindo assim promulgação do Presidente da República e referenda do Governo.

b.      Resolução do Conselho de Ministros: resoluções que não têm de ser necessariamente com natureza de regulamento. 

c.       Portaria: Emanado por um Ministro em nome do Governo.

d.      Despachos normativos: Emanado por um ministro em nome do seu Ministério.

Neste âmbito, surge uma querela doutrinária, relativa à necessidade de habilitação legal dos regulamentos emanados pelo Governo.  Segundo o Professor Sérvulo Correia, o Governo, tendo competência administrativa, cumpre a exigência de existência de uma lei de habilitação dos regulamentos, sendo que não seria necessário uma lei de habilitação expressa. Esta valeria enquanto cláusula geral de habilitação.

   Contrariamente, os Professores Vasco Pereira da Silva e Diogo Freitas do Amaral entendem que o legislador constituinte foi claro ao consagrar o Governo enquanto um órgão simultaneamente administrativo e legislativo, separando os atos que correspondem às respetivas funções. 

2.      Regiões Autónomas: Tanto a Assembleia Legislativa Regional como o Governo Regional têm poder regulamentar, positivado no Art.º 227.º, nº 1, alínea d) da CRP. O Art.º 232.º, nº1 estabelece as competências exclusivas da Assembleia Legislativa Regional, ao passo que o Art.º 231.º, nº6 da CRP estabelece a competência exclusiva do Governo Regional.  

3.      Autarquias Locais: As autarquias têm poder regulamentar nos termos do Art.º 241.º da CRP.  

4.      Institutos públicos, associações públicas e as entidades administrativas independentes: competência dos seus órgãos dirigentes, sendo que não há forma especial para os seus regulamentos.

A Administração pública pode emanar regulamentos administrativos no âmbito da sua autonomia em matéria de exercício do poder regulamentar, ou pode fazê-lo obrigada, sob pena de incorrer em ilegalidade por omissão, por as normas regulamentares em falta são necessárias para dar exequibilidade a certos atos legislativos que exigem regulamentação.  O regulamento deve ter uma lei habilitante que determine qual o órgão com competência para o emitir, nos termos do Art.º 112.º, n.º 7 da CRP. O Art.º 119.º, n.º 1, alínea h) da CRP exige a publicação do Regulamento em Diário da República, sendo que se encontra igualmente previsto no Art.º 139.º do CPA. Nos termos do n.º 2 do mesmo artigo, a falta de publicação acarreta a ineficácia jurídica, não sendo requisito de validade. Realizada a necessária publicação, o Regulamento inicia a sua vigência.

Durante o período de vigência do Regulamento Administrativo este pode ser modificado ou suspenso quer pelos órgãos que o elaborou, quer pelos órgãos hierarquicamente superiores com poderes de supervisão, ou ainda por órgãos que nos termos da lei assumam poderes tutelares, como consta do Art.º 142º, nº1 do CPA.

Quanto ao termo da vigência do Regulamento, estes podem cessar a sua vigência por via da caducidade, revogação ou decisão contenciosa. Passamos a analisar cada uma das figuras autonomamente:

Caducidade: O regulamento pode cessar automaticamente a sua vigência em função da ocorrência de determinados factos. Os principais casos de caducidade reconduzem-se aos seguintes três:

a)     Se o regulamento for feito para vigorar durante um período limitado, decorrido esse período o regulamento caduca.

b)     O regulamento caduca também se forem transferidas as atribuições da pessoa coletiva para outra autoridade administrativa, ou se cessar a competência regulamentar do órgão que fez o regulamento.

c)      Terceira opção verifica-se caso a lei que o regulamento se destinava a executar seja revogada.

Revogação: O regulamento deixa de vigorar caso um acto voluntário dos poderes públicos imponha a cessação total ou parcial dos efeitos do regulamento. A revogação pode ser expressa ou tácita e operado por outro regulamento de grau hierárquico e forma idênticos ou superior, bem como por lei.

Decisão Contenciosa: caso os regulamentos forem objeto de declaração de ilegalidade com força obrigatória geral deixam de vigorar.

Gabriel Mateus de Albuquerque
Número 140117045 

---

[1] Amaral, Diogo Freitas de, Curso de Direito Administrativo, Volume II, pgs. 177 e 179,

[2] Queiró, Afonso, Lições de Direito Administrativo, I, pg. 292,