O ato Administrativo - Validade e eficácia

O ato administrativo

Validade e eficácia

            O ato administrativo exige que se vejam verificadas determinadas exigências quanto à sua validade e quanto à sua eficácia. Existe, portanto, uma necessidade de distinção entre estas duas uma vez que estamos no âmbito do Direito Administrativo. Ora, esta distinção é algo específico da atividade administrativa, não se podendo comparar por essa mesma razão com o já estudado anteriormente no âmbito do direito privado. No Direito Administrativo estas realidades estão associadas, a eficácia tem a ver com os efeitos jurídicos e a validade tem a ver com  a conformidade com a lei e com o direito. Ainda assim, existem duas situações me que não coincidem: atos inválidos mas eficazes e atos válidos mas ineficazes – estes conceitos podem estar dissociados no quadro do direito público porque no Direito Administrativo, a  teoria de legalidade está marcada pela lógica de atuação administrativa pelo órgão politico que necessita de força para os seus atos, distinta da de um privado e porque a lei, no CPA, trata esta questão de forma clara e distinta –  esta diferenciação existe para demonstrar com estamos perante realidades que têm de ser entendidas de uma forma autónoma.

Entende-se por validade a “aptidão intrínseca do ato administrativo para produzir os efeitos jurídicos correspondentes ao tipo legal a que pertence, em consequência da sua conformidade com a ordem jurídica”. No direito administrativo, a validade tem a ver com os requisitos que estão estabelecidos na lei. Por sua vez, e contrariamente à validade, a eficácia é considerada uma questão à parte, isto é, uma questão autónoma na medida em que um ato pode ser válido mas ainda assim não produzir efeitos. A validade não implica de todo a eficácia do ato administrativo. Para que um ato se considere válido em todas as suas direções, é necessário que se verifiquem determinados requisitos quanto ao sujeito, quanto à sua forma e consequentes formalidades, quanto ao seu conteúdo e objeto, e finalmente, quanto ao seu fim.

A eficácia do ato administrativo é determinada pela produção de efeitos jurídicos. Para que assim se suceda, é necessário que se verifiquem condições diversas. Atendendo à regra geral da eficácia do ato administrativo (art. 155º/1 do CPA), o ato administrativo começa a produzir os seus efeitos desde a data em que é praticado, salvo nos casos em que a lei assim não o determine ou que o próprio ato lhe atribua eficácia retroativa, deferida ou condicionada.  O CPA exige que os atos cuja publicação seja exigida por lei sejam publicados, de  modo a garantir a sua eficácia (art. 158º/2) e o conhecimento dos mesmos pelos seus destinatários.

É de notar que existe ainda uma outra separação entre validade e eficácia no que toca a causas de invalidade. Nos termos do CPA o legislador faz uma enumeração exemplificativa de atos nulos. A distinção entre ato nulo e ato anulável tem a ver com a maior ou menor violação da legitimidade. A diferença essencial entre ato nulo e anulável é que o ato nulo não tem aptidão jurídica para produção de efeitos – artigo 162º nº2 e nº3. Ora, os atos inválidos podem ser nulos mas também atos anuláveis, que ofendam a ordem jurídica mas, uma vez que estes ainda não foram anulados, produzirão todos os efeitos que se destinavam a produzir aquando o seu nascimento. A anulabilidade depende de uma anulação por parte da administração pública. A anulação tem efeito retroativo mas se não existir anulação, o ato produzirá efeitos eternamente. A ordem jurídica estabelece que há um conjunto grande de atos que geram a anulabilidade e por isso há muitos atos que produzem efeitos graves e infinitos porque nunca ninguém os anulou. O CPA refere-se um regime jurídico dos atos nulos e um regime jurídico dos atos anuláveis, para intensificar a diferença entre ambos. Esta dualidade de regimes esgota a invalidade, apesar de haver diversas discussões doutrinárias. A norma genérica do nº2 do artigo 161º é uma clausula aberta em matéria de nulidade dos atos administrativos – as alíneas de a) à l) são formas genéricas que permitem que, todos os requisitos do ato administrativo, havendo uma situação de ilegalidade, tanto podem gerar nulidade como anulabilidade.

Qualificação de um ato e a questão de legalidade/ilegalidade do ato administrativo:

·         Competência – o órgão administrativo tem de ser competente, se o órgão não for competente, o ato não é legal. É mais grave se for praticado uma ilegalidade absoluta, sendo que se estamos perante uma ilegalidade relativa, gera-se apenas anulabilidade.

·         Procedimento – é relevante o modo como o ato se formou havendo, portanto, regras que designam como se deve formar o ato administrativo – o  artigo 161º do CPA diz que se a regra for mal cumprida, gera-se anulabilidade mas se a ilegalidade for mais intenda gera-se uma nulidade.

·         Forma – o ato administrativo manifesta-se através de uma legalidade formal – tem de se analisar a verificação da forma. O artigo 161º do CPA diz nos que os atos que não respeitem a forma de alguma geram nulidade mas se não respeitar apenas parcialmente, gera-se uma anulabilidade.

·         Exigências materiais – referem-se ao conteúdo do ato administrativo, por exemplo, um subsídio que só pode ser atribuído a maiores de idade mas que é atribuído a um menor.

A violação destes requisitos gera uma ilegalidade. A isto podem-se juntar outros vícios que são atribuídos ao direito privado:

·         Um ato pode ser ilegal quando a administração tomou decisões erradas – o chamado vício na vontade – causas de invalidade dos atos administrativos.

·         Vício da usurpação do poder – refere se à incompetência agravada quando se viola também o princípio da separação de poderes – por exemplo, a criação através de um ato administrativo de um imposto ou quando a administração substitui o tribunal – incompetência absoluta por falta de atribuições.

·         Incompetência -  pode ser absoluta ou relativa.

·         Vício de forma – a forma aqui não abrange o procedimento – há vício de forma quando há preterição de requisitos de forma ou preterição de formalidades.

·         Vicio de desvio de poder – dizia-se que o único desvio de poder era o vício do poder discricionário e o resto era “tudo violação da lei”.

·         Violação da lei -quando um ato administrativo é praticado fora do seu fim legal.

O Professor Marcelo Caetano defende se dizendo que havia uma norma legal que dizia que, se havia um vício na vontade, dizia se que era uma violação à lei. Porém o professor Freitas do Amaral separava-as, criando uma nova conceção: ele exige que a vontade seja esclarecida e que a vontade seja vista como um problema existente no quadro das causas de ilegalidades dos atos administrativos. O legislador, porém, limitou se a aceitar aquilo que foram as formas de abertura da enumeração histórica para a impugnação do ato administrativo, vindo-se forçado a completar aquilo que estivesse incompleto.
Hoje em dia, esta exigência desapareceu. – nem na nossa Constituição, nem em qualquer outra lei existe uma norma em Portugal onde se fale nisso – determina-se que a impugnação de atos administrativos decorre da ilegalidade e da lesão de um direito nos termos do artigo 268º CRP nº4 e 5. Concluindo, atualmente não há a exigência de utilizar  a classificação inicial dos vícios na perspetiva clássica, apesar dos juízes e advogados a utilizaram devido aos “traumas de infância” de que fala o professor Vasco Pereira da Silva.

Bibliografia:

·         FREITAS DO AMARAL, Diogo. Curso de Direito Administrativo, volume II. 3ª edição. Coimbra: Almedina, 2013.

·         PEREIRA DA SILVA, Vasco. Em Busca do Ato Administrativo Perdido.

·         Apontamentos retirados da aula do Professor Vasco Pereira da Silva.

Nome: Inês Tremoceiro Amaro Barreiro

Nº de aluna: 140117154