O PROCEDIMENTO DE FORMAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS

O PROCEDIMENTO DE FORMAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS

Em termos resumidos, sabemos que um ato administrativo é uma decisão concreta e individual da Administração Pública. 

São fases da formação do ato administrativo:

1. FASE INICIAL

O CPA, nos seus art.102º-109º, regula o procedimento da formação de um ato particular de iniciativa particular, desencadeado pelos mesmos através de requerimento (que difere dos procedimentos de iniciativa oficiosa cujo início decorre de ato interno que, por regra, tem que ser comunicado aos particulares).

O artigo 102º do CPA, trata do conteúdo do requerimento inicial, que deve sempre ser                         formulado por escrito. Os artigos seguintes, nomeadamente 103º e 104º, tratam do local de apresentação do requerimento e da sua respetiva forma.

O artigo 106º salienta a importância do particular exigir o recibo comprovativo da entrega dos requerimentos apresentados e, em caso de meios eletrónicos, a administração cai em ilegalidade se o programa que acolhe o requerimento não estiver programado para emitir o recibo eletrónico.

O artigo 108º é importantíssimo pois fala da correção das deficiências do requerimento. Importa salientar que estas deficiências não importam a não iniciação do procedimento, antes pelo contrário, a lógica subjacente é sempre de cooperação entre a AP e o particular e que essas deficiências sejam o mais rapidamente corrigidas pela administração — nº2 deste artigo prevê que os interessados não devem nunca ser prejudicados por simples irregularidades ou imperfeições formais na formulação dos seus requerimentos, uma vez que não se espera que o particular conheça todas as formalidades inerentes ao requerimento. 

Por este prima, só em situações de ilegalidades gravíssimas é que há lugar à rejeição liminar do requerimento e, para averiguar essas situações, temos que olhar ao predisposto no artigo 109º que prevê dadas situações que impedem/prejudicam o andamento do procedimento:

1. “Incompetência do orgão da administração pública ao qual é dirigido o requerimento” — Nestas situações, o requerimento é enviado oficiosamente para o orgão competente — art.41º — regularizando-se assim a ilegalidade;
2. “Caducidade do direito que se pretende exercer“—  Já não faz sentido exercer-se um direito que já caducou uma vez que não há nenhum direito que possa ser validamente exercido;
3. “Ilegitimidade dos requerentes” — Aqui temos uma divisão em dois tipos de ilegalidade, sendo a primeira não suprível e a segunda já potencialmente suprível: 1. Não há qualquer relação entre o objeto do requerimento e a pessoa que o apresenta e 2. Há possibilidade da pessoa que apresenta o requerimento não o poder fazer sozinha, sendo necessário que apareça outra pessoa para subscrever o requerimento e, como disse, aqui já é uma ilegitimidade suprível;
4. “extemporaneidade do pedido” — quando o requerimento é apresentado fora do prazo.

2. FASE INSTRUTÓRIA

Tratam os artigos 115º-120º do CPA da fase instrutória da formação do ato administrativo.

O artigo 115º, nº1 consagra, na sua parte final, que pode o responsável pela direcção do procedimento recorrer a quaisquer meios de prova para averiguar os factos relevantes para uma decisão legal e justa.

Cabe aos interessados fazer prova de todos os factos que tenham alegado, ou seja, pelo artigo 116º, nº1, o ónus da prova é estabelecido contra quem faz a alegação. Porém, o artigo 115º, nº1, em função do princípio do inquisitório, diz ser um dever da Administração, independentemente do particular cumprir ou não com o ónus da prova, averiguar todos os factos relevantes para a tomada de decisão, ou seja, o incumprimento do particular não desonera a administração de averiguar oficiosamente. 

O artigo 117º fala mais uma vez dos meios de prova, podendo o orgão competente exigir aos interessados informação e documentos que sejam relevantes — não obstante os casos do nº2 onde o interessado pode recusar-se a colaborar com o responsável. 

Contudo, sempre que o interessado se recuse a colaborar, pode essa circunstância ser valorada pela AP para efeitos probatórios, de acordo com o 119º, nº2, podendo dessa forma o orgão competente tirar conclusões acerca destas omissões/insuficiências  do particular. Diz também o 119º, nº3 que se os dados solicitados ao particular forem imprescindíveis para a apreciação do pedido a consequência pode ser uma extinção anómala do procedimento.

3. FASE DE AUDIÊNCIA DOS INTERESSADOS

Esta terceira fase do procedimento de formação dos atos administrativos foi a grande inovação do CPA — tem como fundamento o artigo 267º, nº5 da Constituição da República Portuguesa.

A audiência prévia dos interessados está prevista no CPA nos artigos 121º-124º.

O artigo 121º diz-nos quando é que se realiza a audiência prévia: Quando concluída a instrução e antes da decisão e o objeto da mesma, segundo o nº1 do mesmo artigo, deve ser os elementos relevantes e, especialmente, o projeto de decisão. 

Relativamente à forma, esta pode ser escrita ou oral.  Se for escrita, o orgão competente notifica os interessados e esta notificação deve estabelecer um prazo não inferior a 10 dias + deve ser acompanhada de todos os elementos de facto + indicação de hora e local. No caso de audiência oral, os interessados são convocados para uma reunião e aí ser debatidas todas as questões de facto de de direito, de onde constará, no final, uma ata onde deve estar escrita toda a matéria debatida na reunião. 

No artigo 124º estão reunidas as possibilidades de dispensa da audiência prévia que deve ser sempre acompanhada de justificação — a verificação destas situações conferem um poder discricionário de não realização da audiência dos interessados.

Há uma questão que tem sido muito debatida que se prende no caráter fundamental da audiência prévia de acordo com o artigo 267º, nº5 da CRP — Há quem entenda que o direito à audiência prévia nunca poderá ser dispensado por possível violação de um direito fundamental + o artigo 161º do CPA consagra que é nulo qualquer ato administrativo que viole um direito fundamental.

Como causas justificativas de dispensa de audiência prévia temos então:

1. O caráter muito urgente da adoção da decisão ;
2. Quando seja razoável prever que a audiência possa comprometer a utilizada da decisão ou a sua execução;
3. A existência de um número elevado de interessados que comprometa a possibilidade do exercício útil da audiência prévia.  O número elevado de interessados depende, como será lógico, do caso concreto.
4. Quando os interessados já se pronunciaram sobre a matéria que é objeto do procedimento e não fazer qualquer sentido que a audiência seja convocada porque os particulares já se manifestaram sobre o objeto em causa;
5. Quando os elementos constantes do processo conduzam a uma decisão inteiramente favorável ao particular
6. Finalmente, quando os interessados pedem o adiamento da audiência prévia e não tenha sido possível fixar uma data alternativa por motivos imputáveis aos próprios interessados.

       4. FASE PRÉ-DECISÓRIA

Prevista e regulada nos artigos 125º e 126º do CPA.

É uma “micro-fase” que a lei prevê por crer que depois da audiência prévia possa haver diligências complementares suscitadas pelo particular. No fundo, está-se a ponderar os contributos dos particulares, analisando as suas objeções para reelaboração do projeto de decisão.

Estas diligências podem ser suscitadas pelo particular durante a audiência prévia.

É nesta fase que se elabora o relatório final, elaborado pelo orgão competente que dirige o procedimento que, em regra, não é o mesmo que emite a decisão final.




    5. FASE DECISÓRIA + ATO TÁCITO

Comecemos pelo Princípio da Decisão, artigo 13º do CPA — o incumprimento do dever de decisão é ilegal. Se o orgão competente incumprir este dever de decisão, temos de verificar o artigo 129º para averiguar se há ou não ilegalidade olhando para a contagem do prazo de 90 dias (não meramente indicativos mas obrigatórios) e/ou ver se há na lei alguma previsão especial que possa prorrogar este prazo. Caso haja efetivamente incumprimento, tem o particular direito a meios de tutela administrativa. 

A fase decisória está prevista no CPA nos artigos 93º-95º e 127º e seguintes.

O artigo 130º trata dos atos tácitos ou deferimentos tácitos — para que este ocorra, é preciso que ou o prazo de decisão foi ultrapassado ou existe uma norma jurídica que atribua ao silêncio da AP o sentido do deferimento do requerimento feito pelo particular. Ou seja, em termos sucintos, o deferimento tácito é uma reação contra a falta de decisão do orgão competente relativamente ao requerimento feito pelo particular e não contra o silêncio. Logo, ou a decisão é adoptada no prazo razoável ou a lei atribui um decisão de conteúdo positivo para o particular.



   6. FASE COMPLEMENTAR

A adoção da decisão normalmente não marca o último momento do procedimento. Vão, posteriormente à decisão, ser anotados actos complementares que geralmente são necessários para dar eficácia à decisão do orgão competente, como por exemplo: sujeição da decisão a um visto, sujeição da decisão a uma aprovação, notificação do particular ou a publicação oficial da decisão.

CAROLINA ROBY GONÇALVES DE SÁ PESSOA, 140116038