O procedimento e as relações jurídicas administrativas

O procedimento e as relações jurídicas administrativas

Este capítulo permite explicar a lógica da evolução do direito administrativo e um estudo mais detalhado das regras essenciais do procedimento administrativo em Portugal e referência às relações jurídicas.

Nos finais do século XIX, o Direito Administrativo inspirava-se na realidade do Estado Liberal e vai transformar em conceitos jurídicos as realidades políticas, que vão ser convertidas numa lógica administrativa, a par com a mudança para um novo modelo de Estado que vai pôr em causa essas construções jurídicas.

O primeiro momento... 

O primeiro momento do direito administrativo era marcado por uma lógica autoritária e agressiva, uma vez que punha em causa os direitos dos particulares, dentro daquilo que não estava regulado pela lei, com um controlo permanentemente diminuto e livre na sua atuação. Quando atuava, a administração agredia os direitos dos particulares, e estaria por detrás das grandes construções teóricas do positivismo jurídico que transformam estas realidades em conceitos jurídicos. 

É então quando surge o privilégio de execução prévia, que já não existe desde do séc. XX, e construções auto-cêntricas. 

O ato administrativo era então um conceito-chave. Os conceitos-chave oscilavam entre o negócio jurídico (no quadro do direito privado) e o ato administrativo (no âmbito do direito público). Correspondia, ainda, à construção auto-cêntrica do contencioso administrativo. O ato administrativo era “tudo e todas as coisas”. Considerava-se que não havia partes no contencioso administrativo, a administração não estava a ser julgada por aquele ato que não era do órgão administrativo que o praticou e o particular não estava a defender nenhum direito, mas sim a ajudar o juiz a descobrir a verdade. Com a transição do séc. IXX para o séc. XX o Estado passou a ser social e a administração prestadora, sendo que essa transformação faz com que as principais características do ato administrativo desapareçam nos nossos dias, uma vez que o ato administrativo deixou de ser isso. 

Estes conceitos deixaram de fazer sentido a partir do momento em que a administração passou a ser prestadora e não autoritária (transformação da atuação administrativa que vai por em causa toda a lógica do funcionamento da administração e dos atos administrativos). Essa transformação faz com que as características do ato administrativo ato-cêntricos deixam de poder ser-lhe inerentes. O ato pode ser jurídico, mas corresponde à satisfação das necessidades públicas e, nos nossos dias, a ideia que o ato é jurídico, o que significa que pode não ter nada de jurídico, nem que corresponda a nada no âmbito jurídico. O direito é um simples meio e não um fim da atuação administrativa.

O ato administrativo era entendido como um ato polícia e, portanto, correspondia à concentração do poder de uma atuação concreta e determinada relativamente a um particular.

Otto Mayer...

Segundo Otto Mayer, o ato administrativo era semelhante a uma sentença de um tribunal: esta construção vai influenciar todas as construções jurídicas posteriores. Começava por ser uma definição de direito aplicada ao súbdito no ato concreto. O ato correspondia a um poder do Estado e correspondia a uma ordem coativa contra os particulares.

Esta construção de Otto Mayer vai influenciar as conceções posteriores, passando a falar-se de “poderes exorbitantes da administração” e “privilégios”.

Privilégio da definição do direito e o privilégio executório que determinava a imposição coativa, mesmo contra a vontade do particular

Professor Marcello Caetano... 

Em Portugal, apesar de uns anos mais tarde (meados do séc. XX), o Professor Marcello Caetano falava em ato definitivo e executório que não apenas correspondia a um conceito doutrinário da escola de Lisboa, como foi consagrado na lei (e chegou a estar consagrado na Constituição ainda no período do Estado Novo, para estabelecer garantias do particular relativas ao ato definitivo executório). Posteriormente, encontrou cabimento no quadro da lei do Processo, como característica da impunibilidade dos atos administrativos executórios, que vigorou até à revisão constitucional de 89, que obrigou a proceder-se a uma reforma do ato executório e a uma reconstrução do direito administrativo (embora só em 2004 é que tenha efetivamente desaparecido essa referência).

Nos nossos dias... 

Nos nossos dias, o ato jurídico significa que quem o pode praticar pode não reconhecer que está a praticar um ato administrativo (como o controlador aéreo que, com a autorização de descolar ou aterrar, pratica atos administrativos, que é decidida através de condições atmosféricas e outras circunstancias, sem que haja qualquer conteúdo jurídico). O direito é um simples meio e não um fim da atuação administrativa.

No direito português ainda se falava na tripla definitividade (Diogo Freitas do Amaral). O ato era o último momento da relação com o particular e deveria ser o momento final do procedimento administrativo, pelo ato legislativo emitida pelo superior hierárquico e devia ser uma decisão que não admitia que não fosse cumprido. 

Hoje, esta tripla dimensão não existe Não importa que os atos sejam bons porque decorrem do procedimento (realidade autónoma no quadro do moderno direito administrativo). 

Por outro lado, uma decisão tomada pelo subalterno produz os mesmos efeitos de uma tomada pelo superior hierárquico. Os atos administrativos são praticados em muitos momentos do procedimento. O mesmo se diz da executoriedade, uma vez que a natureza dos atos administrativos faz com que não seja susceptível de execução coativa, porque, sendo o ato favorável ao particular quer que o ato se execute. Por outro lado, a administração não tem privilégios, mas poderes previstos na lei.

Nas ordens jurídicas atuais, há muitos atos em que a execução coativa está proibida por lei onde, nos termos do art, 175º CPA se vem estabelecer o regime tipificado na lei de execução das decisões administrativas e, no art. 179º proíbe-se a execução de prestações de natureza pecuniária (a obtenção do pagamento, por exemplo para uma multa, necessita de um ato tributário). A reforma de 2015 afastou pela primeira vez a expressão “executoriedade” da ordem jurídica portuguesa.

BIBLIOGRAFIA: 

- Apontamentos das aulas do Professor Dr. Vasco Pereira da Silva 
- "Em busca do ato administrativo perdido",  Professor Dr. Vasco Pereira da Silva 
- "Curso de Direito Administrativo", Diogo Freitas do Amaral 

Ana Beatriz Bravo - 140117152