Procedimento administrativo

Procedimento administrativo

-A atividade administrativa não se esgota na tomada de decisões: antes de cada decisão, há sempre números atos preparatórios a praticar tais como controlos, vistos, registos, notificações aos interessados, etc.

O professor Diogo Freitas do Amaral define este conceito como: “sequência juridicamente ordenada de atos e formalidades tendentes à preparação e exteriorização da prática de um ato da Administração”. Retiremos daqui 4 elementos fundamentais:

1)      O procedimento é uma sequência jurídica: os vários elementos que o integram não se encontram organizados de qualquer maneira. Estão dispostos numa certa sequência, numa dada ordem ao longo do tempo.

É jurídica também porque o Direito se interessa pelo procedimento administrativo, e regula-o através de normas jurídicas, que são obrigatórias tanto para a Administração, como para os particulares. É a lei que determina quais os atos a praticar, quais as formalidades a observar, quais os prazos a cumprir, etc.

Como resulta do artigo 267º da Constituição, são os grandes objetivos da regulamentação jurídica do procedimento:

a)       Disciplinar da melhor forma possível o desenvolvimento da atividade administrativa, procurando assegurar a eficiência, economicidade e celeridade do procedimento- princípio da boa administração, artigo 5º CPA

b)      Esclarecer o melhor possível a vontade da Administração, de modo a que sejam sempre tomadas decisões legais e adequadas à prossecução do interesse público- princípio da prossecução do interesse público, artigo 4º CPA

c)       Salvaguardar os direitos e interesses dos particulares, impondo à Administração todas as cautelas para que estes sejam respeitados, ou quando tenham de ser sacrificados, para que não o sejam de forma ilegal e excessiva- artigo 18º CRP + artigo 4º CPA

d)      Assegurar a participação dos cidadãos na formação das decisões que lhes digam respeito- artigo 12º CPA, princípio da participação.

Diz este princípio, ninguém pode ser afetado por uma decisão que lhe diga respeito, sem ser ouvido primeiro.

2)      Sequência de atos e formalidades: no procedimento administrativo, tanto encontramos atos jurídicos (exemplo: decisão final), como meras formalidades (exemplo: decurso de um prazo).

3)      Procedimento tem como por objeto um ato da Administração: aqui não se fala em “ato administrativo”, pois este não engloba os procedimentos respeitantes a regulamentos, que também se traduzem numa atuação administrativa.

O conceito em causa engloba genericamente as categorias de atuação da Administração.

O que dá caráter administrativo ao procedimento provém do facto do seu objeto ser um ato da Administração: artigo 1º nº1 do CPA.

4)      Finalidade de preparar e exteriorizar um ato da Administração: daqui decorre a distinção entre procedimentos decisórios e executivos, que atendem ao critério do procedimento quanto ao seu objeto.

-Procedimento decisório: procedimentos que têm por objeto preparar a prática de um ato da Administração. Este pode ser de:

1º grau: visa preparar a prática de um ato primário. Exemplo: procedimentos disciplinares, ou procedimentos que visam obter uma autorização ou licença.

2º grau: visa preparar a prática de um ato secundário. Exemplo: procedimentos de reclamação, de recurso hierárquico.

-Procedimento executivo: têm por objeto executar um ato da Administração. Exemplo: procedimento pelo qual a Administração promove a demolição de um prédio que ameaça ruína, quando ordenada a demolição ao proprietário, este não a tenha efetuado.

è Nota: importa não confundir a noção de procedimento administrativo, com processo administrativo.

Enquanto que o 1º corresponde a uma noção do mundo jurídico, ou seja, uma sucessão de atos administrativos e formalidades, o 2º corresponde ao conjunto de documentos que traduzem esses atos e formalidades. No fundo, este pode ser denominado como o “dossiê” do procedimento.

è Espécies de procedimentos administrativos

-Artigo 53º CPA: atende à questão de saber quem toma a iniciativa de desencadear o procedimento. Aqui, temos:

a)       Procedimentos de iniciativa pública: procedimentos que a Administração toma a iniciativa de desencadear. Exemplo: a abertura de concurso para preencher lugares vagos na função pública

b)      Procedimentos de iniciativa particular: procedimentos desencadeados por iniciativa dos particulares. Exemplo: procedimentos abertos mediante requerimento de um particular para obter uma licença de construção.

-Artigo 2º nº5 CPA: deste artigo resulta a distinção entre:

a)       Procedimento administrativo comum: é aquele que é regulado pelo próprio CPA- deve ser seguido em todos os casos em que não haja legislação especial (lei especial derroga lei geral).

b)      Procedimento administrativo especial: são aqueles que são regulados em leis especiais.

-Artigo 32º nº10 da CRP: atendendo à natureza punitiva ou não punitiva do ato final do procedimento, cabe distinguir:

a)       Procedimentos administrativos sancionatórios: procedimentos que podem dar lugar à prática de um ato punitivo. Exemplo: procedimento contraordenacional, disciplinares, etc.

b)      Procedimentos administrativos não sancionatórios: procedimentos cujo ato final não reveste, em caso algum, natureza sancionatória.

è Procedimento decisório de 1º grau

As fases do procedimento decisório de 1º grau subdividem-se em 6 fases:

1)      Fase inicial- fase em que se dá início ao procedimento. Nos termos do artigo 53º do CPA, esse procedimento pode ser iniciado pela Administração, ou por requerimento de um particular.

Se for a Administração que inicia o procedimento, deverá comunicá-lo às pessoas cujo direitos ou interesses legalmente protegidos possam ser lesados pelos atos a praticar no decurso do procedimento- artigo 110º nº1 CPA.

Pelo contrário, se for o particular a iniciar o procedimento, deverá fazê-lo através de um requerimento escrito, do qual constem as várias menções indicadas no artigo 102º nº1 do CPA.

2)      Fase da instrução- destina-se a averiguar os factos que interessam à decisão final, nomeadamente o recolhimento de provas que se mostrem necessárias- artigos 115º a 120º CPA.

-Esta é uma fase dominada pelo princípio do inquisitório, consagrado no artigo 58º do CPA. Diz este princípio: ao passo que os tribunais são passivos, na medida em que aguardam as iniciativas dos particulares e, em regra, só decidem sobre aquilo que lhes é pedido, a Administração pelo contrário é ativa, goza de um direito de iniciativa para promover a satisfação dos interesses públicos.

Assim, em regra, a Administração não se encontra condicionada pelas posições dos particulares.

Relativamente a este princípio, este encontra-se fundamentado nos artigos 115º e 117º do CPA.

-No que toca à direção do procedimento, o artigo 55º do CPA prevê 3 hipóteses:

a)       Nº1- o órgão competente para a decisão final só dirige a instrução quando uma disposição legal, regulamentar ou estatutária assim o impuser, ou quando a isso obrigarem as condições de serviço ou outras razões ponderosas (nº2 do artigo 55º).

b)      Nº2- fora desses casos, a lei obriga o órgão competente para a decisão final obriga a delegar num subalterno o poder de direção do procedimento.

c)       Nº3- o diretor do procedimento pode incumbir o seu subalterno da realização de diligências instrutórias específicas.

-Artigos 115º nº1 + artigo 117º CPA: funções que cabem ao diretor do procedimento.

-Artigo 116º: funções que cabem aos interessados, na fase da instrução.

-Artigo 119º nº2: livre apreciação de prova, em caso de incumprimento da notificação.

3)      Fase da audiência dos interessados- esta fase está consagrada nos artigos 121º a 125º do CPA.

Esta fase cristaliza e concretiza dois importantes princípios gerais da Administração: o princípio da colaboração da Administração com os particulares (artigo 11º nº1 do CPA), e o princípio da participação (artigo 12º CPA).

Esta fase surge em obediência à diretriz constitucional, nomeadamente consagrada no artigo 2º CRP, que cristaliza um sistema de democracia representativa. Garante-se aqui aos interessados o direito de participação num procedimento administrativo cujo objetivo seja a formação de decisões que lhes digam respeito, e que lhes afetem diretamente.

-Artigo 124º CPA: casos em que a audiência dos interessados pode ser dispensada.

-Consequências da sua falta: a falta de audiência prévia constitui uma ilegalidade, que se traduz num vício de forma, por preterição de uma formalidade essencial do procedimento administrativo.

-Existe uma discussão na doutrina portuguesa, nomeadamente para saber se a sanção prevista na lei será a nulidade, ou a anulabilidade.

a)       Perspetiva da nulidade: o vício de falta de audiência prévia é gerador de nulidade, visto que o direito à audiência prévia pode ser concebido como um direito fundamental.

b)      Perspetiva da anulabilidade: o vício de falta de audiência prévia é gerador de nulidade, visto que este não se trata de um direito fundamental, e como tal não resulta expressamente da lei que o vício em causa gera nulidade. Como tal, obedece-se à regra geral em Direito Administrativo construída pela jurisprudência e pela doutrina, que diz que a regra é a da anulabilidade, quando existe um vicio ou uma ilegalidade do ato administrativo.

-Esta é a perspetiva seguida pelo professor Diogo Freitas do Amaral, e pelo Supremo Tribunal Administrativo: este é um direito importante de proteção dos particulares face à Administração Pública, mas não é um direito fundamental, visto que este não é um direito intimamente ligado à dignidade da pessoa humana.

4)      Fase da preparação da decisão- este é o momento em que a Administração pondera e reanalisa tudo, nomeadamente o quadro traçado na fase inicial: artigos 125º e 126º do CPA.

O procedimento é levado ao órgão decisório: se for um órgão singular, emite um despacho. Se for um órgão colegial, o assunto é inscrito na agenda da próxima reunião do órgão competente para deliberação.

-Artigo 125º CPA: órgão decisório pode considerar a instrução insuficiente, e pedir novas diligências, e pode também solicitar novos pareceres.

-Artigo 126º CPA: funções do decisor do procedimento, caso não seja o órgão competente para a decisão final.

5)      Fase da decisão- o procedimento encaminha-se para o seu fim, pelo que este irá extinguir-se com a tomada de decisão, nos termos do artigo 93º do CPA.

Se a competência decisória pertencer a um órgão singular, as regras a observar são mínimas. Já se a competência pertencer a um órgão colegial, existem numerosas disposições a aplicar: artigos 21º e seguintes do CPA.

-Em matéria de prazos, o procedimento do ato administrativo tem as seguintes regras:

àProcedimentos de iniciativa particular devem ser decididos no prazo de 90 dias, salvo se outro prazo decorrer da lei: artigo 128º nº1 CPA.

àA falta de decisão final sobre uma pretensão dirigida a um órgão administrativo competente, no correspondente prazo legal, confere ao interessado os meios de tutela administrativa e jurisdicional adequados: artigo 129º CPA

àProcedimentos de iniciativa oficiosa, passiveis de conduzir a uma decisão desfavorável para os interessados, caducam no prazo de 180 dias: artigo 128º nº6 CPA.

6)      Fase complementar- fase em que são praticados certos atos e formalidades posteriores à decisão final do procedimento. Exemplo: publicação em Diário da República (artigo 119º CRP); notificação da decisão aos destinatários (artigo 114º CPA).

è Decisão tácita do procedimento

-Pensamos aqui nos casos em que a Administração nada faz acerca dos assuntos de interesses públicos que tem em mãos, mas em que a lei atribui ao silêncio da Administração um significado, o que permite com que se produza efeitos jurídicos.

Existe, assim, um juízo positivo de valoração do silêncio por parte da lei.

Exemplo: particular apresenta a um órgão da Administração um requerimento para que lhe seja atribuída uma licença de construção. Se a Administração nada disser, estará em princípio a violar a lei, nomeadamente o seu dever de decisão, que decorre do artigo 129º do CPA.

-Artigo 130º nº1 CPA: só existe um ato tácito da Administração quando lei ou regulamento determinar que a ausência de uma ação por parte da Administração tem o valor de deferimento.

-Condições de produção de efeitos do ato tácito:

1)      O órgão da Administração competente tem de ser solicitado pelo interessado a pronunciar-se: artigo 130º nº1 CPA;

2)      O órgão em causa tem de ter o dever legal de decidir, através de um ato administrativo: artigo 13º nº2 CPA (casos em que a Administração não tem o dever de decidir);

3)      Tem de ter decorrido o prazo legal, sem que tenha havido uma tomada de decisão sobre o pedido;

4)      A lei ou um regulamento tem de atribuir ao silêncio da Administração, durante o decurso do prazo previsto, o significado de deferimento.

Francisco Salvado (nº 140117120)

Bibliografia: DIOGO FREITAS DO AMARAL, «Curso de Direito Administrativo», volume II, 3ª edição,  Almedina, Coimbra, 2013