Regulamento administrativo

O regulamento administrativo

Conceito de regulamento administrativo:

O professor DFA define-o como “as normas jurídicas emanadas no exercício do poder administrativo por um órgão da Administração ou por outra entidade pública ou privada, para tal habilitada por lei”.

Esta noção apresenta 3 elementos essenciais:

1)    Natureza material: do ponto de vista material, o regulamento administrativo consiste em normas jurídicas, pelo que este tem natureza normativa.

Ao afirmar-se isto, quer dizer que este corresponde a uma regra de conduta da vida social, dotada de características de generalidade e abstração.

-Generalidade: o comando regulamentar destina-se a uma pluralidade de destinatários, definidos através de conceitos ou categorias jurídicas gerais. Exemplos: estudantes, compradores.

-Abstração: o comando regulamentar aplica-se a uma ou mais situações da vida – se se aplicar a apenas uma, o ato é concreto; se se aplicar a uma multiplicidade de situações da vida, o comando regulamentar é abstrato.

2)    Natureza orgânico/formal: do ponto de vista formal, o regulamento é, por via de regra, ditado por um órgão de uma pessoa coletiva pública integrante da Administração Pública.

Existe, no entanto, uma exceção: o poder regulamentar pode ser exercido quer por pessoas coletivas públicas que não integram a Administração (exemplo: Assembleia da República), quer por entidades de direito privado (exemplo: federações desportivas com o estatuto de utilidade pública desportiva).

Em qualquer dos casos, tem de existir uma lei habilitante: artigo 136º, nº1, Código do Procedimento Administrativo.

3)    Natureza funcional: o regulamento é emanado no exercício do poder administrativo.

- Este aspeto é sobretudo relevante nos casos em que o órgão em causa não é exclusivamente órgão da Administração, mas também é um órgão político e legislativo, como é o caso do Governo – artigos 197º a 201º, 227º e 232º da CRP.

Como tal, só se pode tratar de regulamento quando o Governo atua no desempenho das suas atribuições administrativas. Se o Governo atuar como um órgão legislativo, a atuação em causa não tem a natureza regulamentar.

Para além disso, porque o regulamento se trata do exercício do poder administrativo, deve ter-se presente que a atividade regulamentar é uma atividade secundária, dependente e subordinada à atividade legislativa – essa primária, principal e independente.

Consequentemente, se o regulamento contrariar uma lei, é ilegal. Se violar um qualquer preceito da Constituição, será inconstitucional.

Os regulamentos administrativos correspondem a uma forma de atuar da Administração, sendo simultaneamente iguais e diferentes aos atos administrativos:

→    Os regulamentos são iguais aos atos administrativos, na medida em que são unilaterais, isto é, os efeitos produzem-se unilateralmente, sem que haja necessidade de assentimento da outra parte.

→    Os regulamentos são diferentes dos atos administrativos, porque enquanto que o ato, nos termos do artigo 148º do CPA, é individual e concreto, o regulamento é geral e abstrato, ou seja, os atos são para os indivíduos, enquanto que os regulamentos são determinados através da generalidade e da abstração.

Nos termos do artigo 135º do CPA, o legislador limita-se a estabelecer categorias para a aplicação de regras jurídicas, sendo que em vez de ter usado a expressão gerais “e” abstratas, devia ter utilizado “ou”.

→    No entender do professor Vasco Pereira da Silva, o legislador foi pouco prudente, pois basta apenas a generalidade ou apenas a abstração para que estejamos perante um regulamento. Não é necessário estarem presentes ao mesmo tempo as duas categorias para que estejamos perante um regulamento.

Conceito de generalidade: multiplicidade de sujeitos que são determinados através de uma categoria jurídica geral (estudantes, compradores, etc.).

Conceito de abstração: pensamos aqui em situações da vida- se um ato se aplica apenas a uma situação da vida, e um ato (concreto) Se se aplica a uma multiplicidade de situações da vida, é um ato abstrato.

Impugnação de regulamentos (artigos 72º e seguintes do código processo tribunais administrativos):

No quadro do ordenamento jurídico, nas normas que dizem respeito à impugnação regulamentos estabelece-se que um ato que seja geral e concreto ou que seja individual e abstrato, tem o regime jurídico de regulamento.

→    Há aqui uma tentativa de alargar o conceito de regulamento administrativo, dizendo que basta uma única característica.

Exemplo 1: regulamento que estabelece as condições para a viagem do PR – estabelece as regras de contratação dos hotéis, da viagem de avião… Este ato é individual, mas não se aplica apenas ao atual PR, aplica-se sim a todos os PR, sendo, portanto, um ato individual e abstrato.

Exemplo 2 – regras jurídicas que são gerais, mas concretas, isto é, produzem-se num único momento: a Câmara Municipal estabelece que nos santos populares cada dono de uma loja deve colocar na montra um manjerico – isto aplica-se a todos os comerciantes de Lisboa, é uma situação geral, mas aplica-se apenas numa situação da vida, que é no dia de Santo António, é uma realidade concreta que está em causa.

→    Na perspetiva do professor Vasco Pereira da Silva, estas realidades intermédias devem ser qualificadas como regulamento – o regulamento não diz, assim, apenas respeito às normas gerais e abstratas.

A planificação da Administração é um instrumento importante da atuação da Administração, ao nível do ordenamento do território, sendo a maior parte dos planos gerais, mas concretos: em Portugal, os planos em matéria urbanística e de ordenamento território, a sua maior parte ou é apenas geral, ou apenas abstrata.

→    Exemplo da natureza jurídica do sinal de trânsito: este é geral, porque aplica-se não só às pessoas que estão em frente aquele sinal, mas também se aplica às pessoas que são suscetíveis de passar em frente aquele sinal, mas este também é concreto, porque atinge os indivíduos num dia concreto, a uma hora concreto.

Regime do regulamento: necessidade de habitação legal dos regulamentos

Impera a regra da dependência de lei habilitante: é preciso não apenas que o regulamento cumpra as leis em vigor, mas também que o regulamento tenha sempre uma lei habilitante, isto é, uma lei que determina um órgão com competência para emitir o regulamento.

A própria CRP prevê esta imposição constitucional no artigo 112º, nº7, da CRP, e é uma dupla imposição: é, primeiramente, uma imposição de que exista uma lei habilitadora e, de seguida, impõe que o regulamento indique essa mesma lei. Esta imposição encontra-se também presente no artigo 136º do CPA.

Em princípio, no quadro do ordenamento jurídico português, qualquer órgão titular da competência pode exercer essa competência administrativa de 2 formas:

1)    Através de ato administrativo;

2)    Através de regulamento;

→    Importa distinguir entre regulamentos autónomos ou independentes e regulamentos de execução: o regulamento de execução tem uma “relação umbilical” com uma concreta lei, isto é, diz respeito a uma lei e visa regulá-la (Exemplo: lei que estabelece o regime especial de acesso à universidade, que diz que as concretas condições são reguladas por regulamento – o regulamento, baseado nessa lei, estabelece as regras mais concretas, sedo este, claramente, um regulamento de execução).

Um regulamento autónomo e independente, como, contrariamente ao regulamento de execução, não diz respeito a uma lei concreta, tem, no entender do professor Diogo Freitas do Amaral, uma autonomia maior, e corresponde a um exercício maior do poder discricionário maior da Administração – o professor Vasco Pereira da Silva concorda com esta perspetiva.

Ainda relativamente a esta necessidade de habitação legal dos regulamentos, surge uma questão doutrinal sobre o Governo: exige-se ou não lei de habilitação na atuação administrativa do Governo, que é um órgão simultaneamente administrativo e legislativo?

O artigo 112º, nº7, da CRP estabelece uma exigência formal a pensar no Governo: um regulamento autónomo ou independente do Governo tem de ter a forma de decreto regulamentar – regulamento autónomo e independente que tem de ser promulgado pelo PR.

Posteriormente, coloca-se a dúvida de saber se esse regulamento, emanado pelo Governo, tem a necessidade ou não de uma lei de habilitação expressa:

   è  Professor Sérvulo Correia: acredita que basta a competência administrativa do Governo para que se cumprisse a exigência de habilitação [artigo 199º, alínea g), da CRP – cláusula geral de habilitação].

   è  Na perspetiva do professor Vasco Pereira da Silva e do professor Diogo Freitas do Amaral, a tese do professor Sérvulo Correia não corresponde aos objetivos que a CRP pretende atingir, com o preceito do artigo 199º, alínea g).

 A CRP quando faz o Governo um órgão simultaneamente administrativo e legislativo, separa os atos que correspondem às funções – considera, assim, o professor que este artigo 199º, alínea g) não tem amplitude suficiente para ser uma lei de habilitação genérica do Governo.

Aliás, o legislador ao exigir a lei habilitante, no artigo 136º do CPA, está, de alguma maneira, a dar razão aos que entendem que não basta o artigo 199º da CRP para habilitar genericamente o Governo no que toca a matéria regulamentar.

Hierarquia dos regulamentos:

O artigo 138º do CPA estabelece a ideia de que há uma hierarquia entre os regulamentos.

A hierarquia referida depende, por um lado dos órgãos que os praticam e, por outro lado, da formalidade do regulamento – assim, este artigo estabelece 4 modalidades de regulamento, que vai do mais solene, decreto regulamentar, ao menos solene, despacho:

1)    Decretos regulamentares;

2)    Resoluções de Conselho de Ministros com conteúdo normativo;

3)    Portarias;

4)    Despachos;

Eficácia dos regulamentos:

Primeiramente, a eficácia dos regulamentos depende da sua publicação – este requisito de eficácia encontra-se previsto no artigo 139º do CPA.

A publicação do regulamento pode ser feita no Diário da República, mas também pode ser feita em jornais locais.

Quanto à vacatio legis dos regulamentos, esta vem ditada no artigo 140º do CPA.

Por sua vez, o artigo 141º do CPA trata da retroatividade dos regulamentos: estabelece este artigo que os regulamentos podem produzir eficácia retroativa, a não ser quando os efeitos deste sejam negativos ou anteriores à data da vigência da lei habilitadora do regulamento.

Ainda relativamente à eficácia do regulamento, importa referir o princípio da inderrogabilidade singular do regulamento, que se traduz na proibição de a eficácia de um regulamento ser afastada do o caso concreto por efeito de um ato administrativo – a este respeito estabelece o artigo 142º, nº2, do CPA que os regulamentos não podem ser derrogados por atos administrativos de carácter individual e concreto. Tal acontece de forma a salvaguardar os princípios da igualdade e da legalidade, entre outros, que dizem respeito ao Direito Administrativo.

Quanto à interpretação, modificação e suspensão dos regulamentos, resulta do artigo 142º, nº1, do CPA, que estas podem ser exercidas pelos órgãos que emitem o regulamento, pelo que se um órgão não é materialmente competente para emanar certo regulamento o fizer, não poderá interpretar, modificar ou suspender esse regulamento, visto que a letra da lei é clara: apenas o órgão competente o pode fazer.

Validade e invalidade dos regulamentos:

O legislador estabelece, no artigo 143º do CPA, regras razoavelmente amplas para o princípio da invalidade e, portanto, estabelece a invalidade dos regulamentos não apenas desconformes à lei, mas também desconformes aos princípios gerais de direito administrativo ou que infrinjam normas de direito internacional ou de direito da União Europeia.

O regime da invalidade dos regulamentos encontra-se previsto no artigo 144º do CPA:

  è  A invalidade do regulamento pode ser invocada por qualquer interessado perante a Administração Pública: a arguição de invalidade do interessado, tecnicamente, pode ser feita através de reclamação (é dirigida ao órgão que elaborou o regulamento) ou através de recurso (é dirigido a qualquer outro órgão que tenha competência para proceder à declaração de invalidade) – portanto, a primeira situação a destacar á a arguição da invalidade pelo próprio interessado perante a Administração Pública mediante reclamação ou recurso.

  è  A invalidade do regulamento pode ser declarada pela própria Administração oficiosamente ou pode ser declarada pela Administração em reclamação ou recurso, em resposta ao pedido feito pelo particular através da reclamação ou do recurso.

  è  A invalidade do regulamento pode ser feita pelo próprio Tribunal: não oficiosamente, porque os Tribunais não têm, por regra, poderes oficiosos, mas na sequência da tal ação que o particular pode interpor – em decisão dessa ação, o Tribunal pode declarar a invalidade do regulamento.

A questão principal que tem sido discutida na doutrina portuguesa é a de saber se a invalidade do regulamento é ou não diferente da invalidade do ato administrativo:

O professor Marcelo Caetano dizia que a forma de invalidade do regulamento é um regime que, embora pudesse ser ressuscitado pelo tempo, permitia a produção de efeitos imediata do regulamento, e, portanto, era algo que estava a meio caminho entre a nulidade e a anulabilidade.

O legislador reforma, resolveu adotar este regime, pelo que temos aqui um regime intermédio, em que, por um lado, se fala na invocação da invalidade a todo o tempo, no nº1 do artigo 144º do CPA, mas em que, por outro lado, se diz, nos artigos seguintes, que, apesar disso, e da declaração afastar todos os efeitos do regulamento, ele pode produzir efeitos até haver essa revogação ou anulação do regulamento.

Exceto isto, as restantes regras no quadro do regulamento não se distinguem do quadro do ato administrativo, isto é, tanto as regras da caducidade como da revogação do regulamento são idênticas àquelas que já estudámos a propósito dos atos administrativos.

Bibliografia:

Aulas do Professor Doutor Vasco Pereira da Silva

DIOGO FREITAS DO AMARAL, «Curso de Direito Administrativo», volume II, 3ª edição,

Almedina, Coimbra, 2013.

Constança Machado Leite, nº140117130

Francisco Salvado, nº140117120