Validade do acto administrativo

Noção de acto administrativo

·       Há três posições:

o   Tradicional – acto definitivo executório

§  Foi afastado pela nossa ordem jurídica (não são definitivos porque não definem o direito, mas sim a satisfação das necessidades colectivas; não são executórios porque não são susceptíveis de execução coactiva)

o   Escola de Coimbra – acto regulador

§  Acto que produz efeitos jurídicos novos/define direito novo

§  Deixa de fora os actos que não têm natureza definitória

·       Problema: a maior parte dos actos da Administração prestadora e infra-estrutural não têm essa natureza

o   Posição adoptada pelo art. 148º do CPA

§  Acto administrativo: as decisões que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta

·       Prof. Vasco Pereira da Silva: é boa porque é uma noção ampla

Validade do acto administrativo

·       Validade vs. eficácia (diferente do Direito Privado)

o   Validade: cumprimento dos requisitos estabelecidos na lei

o   Eficácia: produção de efeitos

§  Questão autónoma: o acto pode ser válido e não produzir efeitos (por não ser eficaz)

·       Ex.: se o acto não foi tornado público, não se pode aplicar

§  Para que seja eficaz, é necessário:

·       Que haja uma notificação aos particulares interessados da existência daquele acto

·       Que ele seja publicado (DR, órgãos das autarquias, etc. – no quadro da publicidade dentro da Pess. Colectiva)

o   Quando se trata de um acto de natureza geral

§  Ex.: se o acto implica a realização de uma despesa, o acto tem de ser submetido a um visto do TC

·       Causas de invalidade

o   Sanções que a ordem jurídica determina para os actos inválidos

§  Invalidade: dicotomia dos actos inválidos

·       Nulos: actos que ofendem gravemente a ordem jurídica, e que por razão dessa ofensa grave não produzem quaisquer efeitos jurídicos

·       Anuláveis: também ofendem a ordem jurídica (são ilegais), mas enquanto não forem anulados produzem todos os efeitos

o   E se nunca forem anulados podem durar eternamente, mesmo que inválidos

§  Depende de uma actuação de anulação (da Administração ou de um particular)

·       Se houver, o acto é afastado da ordem jurídica desde o dia em que surgiu

o   Tem efeitos retroactivos

·       Se não, continua a produzir efeitos

o   Há taxatividade da nulidade dos actos administrativos? Regime dicotómico:

§  Há o regime dos actos nulos – não têm capacidade para a produção de efeitos

§  Há o regime dos actos anuláveis – produzem efeitos até que sejam anulados

§  A doutrina discute outros regimes:

·       Prof. Fausto de Quadros: existe também a inexistência

o   Quando faltam os elementos essenciais do acto

o   Prof. Vasco Pereira da Silva: é algo que na lógica dicotómica do CPA não faz sentido

§  Acto inexistente produz os mesmos efeitos que um acto nulo

·       Não é necessário recorrer à inexistência, porque a figura da nulidade abrange todos estes casos

§  Enumeração de actos nulos é aberta, cabem na lei situações que não estão previstas no CPA

·       Art. 161º/2 é uma clausula aberta que abrange os actos inválidos

o   Baseia a sua teoria na alteração legislativa do CPA

§  Versão de 1990 do art. 161º/1: são nulos todos os actos aos quais a lei culmine expressamente essa forma de invalidade, e todos aqueles que não possuam os elementos essenciais do acto administrativo

§  Versão de 2015: desapareceu esta segunda parte

·       Como desapareceu, deixa de haver clausula geral que engloba actos nulos não previstos no CPA, é necessário recorrer à figura da inexistência

§  Resposta prof. VPS: são nulos os actos quando a lei assim o explicite

·       A lei é também o 161º/2

o   Que estabelece uma clausula aberta

o   Fórmula genérica

·       Causas de ilegalidade do acto administrativo

o   Tem determinadas características; a lei, a propósito de cada uma dessas características, determina realidades/qualidades legais que devam corresponder a cada uma dessas realidades. Saber se um acto é ilegal depende do cumprimento desses requisitos que a ordem jurídica estabelece para a emissão de actos jurídicos

o   A) Classificação racional/lógica (prof. Vasco Pereira da Silva) – vícios:

§  1. Competência

·       O órgão administrativo tem de ser competente

o   Se não for, o acto é ilegal

·       O vicio da incompetência pode ser mais ou menos grave

o   Incompetência absoluta: se o órgão pratica um acto que não é das atribuições daquela pessoa colectiva

§  Gera nulidade

o   Incompetência relativa: a competência é das atribuições da pessoa colectiva, mas não é daquele órgão

§  Gera anulabilidade

§  2. Procedimento

·       Regras formais para a formação do acto administrativo

o   Se as regras não são cumpridas, temos ilegalidade procedimental

o   Art. 161º CPA

§  Se falta de todo o cumprimento de uma regra – gera nulidade

§     Se a regra foi mal cumprida – gera anulabilidade

§  3. Forma

·    A lei pode exigir formas mais solenes para a exteriorização do acto administrativo

·       Art. 161º - depende da intensidade da violação

o   Se carece em absoluto de forma legal – gera nulidade

o   Se não carece em absoluto, mas não respeita a forma – gera anulabilidade

§  4. Exigências materiais

·       Conteúdo do acto administrativo

·      Ex.: Administração diz que determinado subsídio só pode ser atribuído a menores de idade

o   Se é atribuído a maior de idade – violação de requisito material

·     Ex.: no quadro do poder discricionário, há um subsídio que deve ser atribuído por razoes culturais

o   Descobre-se que foi atribuído para fins económicos

§  Ilegalidade material

§  A estes vícios, podem-se acrescentar outros vícios comuns ao direito civil:

·       Ex.: vícios na formação da vontade

o   Se AP errou, viola a norma que diz que a AP toma decisões correctas

§  Se ficar provado que devia ter chagado a uma conclusão e chegou a uma conclusão diferente

o   Dolo

o   Coacção

o   B) Classificação histórica

§  Inicialmente (em 1789) falava-se apenas em ilegalidade, que depois se dividiu em outros vícios, que surgiram por razões históricas, não lógicas

·       Problemas:

o   Ilógico (prof. Gonçalves Pereira)

o   Incompleta

o  Inútil (não estando prevista em nenhuma lei, ninguém tem de a utilizar)

§  Afastado da ordem jurídica portuguesa desde 1980

§  Vícios:

·       1. Usurpação do poder

o   Incompetência absoluta (na teoria lógica)

o  Sempre que um órgão pratica um acto que é da competência do legislador, ou quando a AP substitui um tribunal

·       2. Incompetência

o   Pode ser absoluta ou relativa

o   Ilógico…

§  O mesmo aspecto (competência) gera dois vícios de natureza diferente – usurpação e incompetência

·       3. Forma

o   Problema: a forma não abrange o procedimento, foi esquecido pelo legislador (não era importante no século XIX)

§  Para suprir esta falha, o legislador vem acrescentar:

·       Há vício de forma quando há preterição da forma ou preterição de formalidade

o   Ilógico… duas características diferentes do acto administrativo a gerarem o mesmo vício

·       4. Desvio de poder

o   Vício do poder discricionário

§  Por motivo de interesse privado – Art. 161º CPA

·       Nulidade

§  Por motivo de interesse público

·       Anulabilidade

·       5. Violação de lei

o   Vício típico do poder da vinculação

§  Quando um acto administrativo é praticado fora do seu fim legal

o   Mais uma vez, a mesma característica do acto gera dois vícios

§  E ainda uma ideia errónea: que só pode haver desvio de poder do poder discricionário, quando nos dias de hoje se sabe que gera violação de lei

o   Há aspectos que não cabem em nenhuma das categorias. O prof. Freitas do Amaral diz que a violação de lei deve funcionar como um “repositório jurídico” do que não couber nas outras categorias

§  Ilógico e incompleto

§  Violação da Lei

·       E onde se inserem os vícios da vontade?

o   Prof. Marcelo Caetano: pretende-se que o legislador actue sempre bem

§  Há uma norma que estabelece que o legislador não faz coisas erradas

·       Se erra, há uma violação de lei

o    Prof. Freitas do Amaral: a invalidade pode originar ilegalidade quando estão em causa vícios do acto administrativo

§  Mas quando há uma violação de um vício de vontade pode haver também ilicitude do acto administrativo

·       Separa ilegalidade da ilicitude

§  Prof. Vasco Pereira da Silva: não faz sentido

·    Os requisitos que a lei estabelece em relação ao acto administrativo são os mesmos que o legislador do CC estabelece em relação ao negócio jurídico – exige-se que a vontade seja esclarecida e correspondente a uma realidade do funcionamento da administração

·    Ilegalidade e ilicitude têm o mesmo efeito jurídico

O incumprimento de qualquer um dos requisitos do acto administrativo gera ilegalidade

·       Basta a violação de uma regra para geral ilegalidade do acto

·       Mas em regra não há apenas um vício

o   O particular tem de identificar todos os vícios

§  Porque não têm todos o mesmo valor

·       Podem corresponder a nulidade ou anulabilidade (cujo regime é diferente)

§  Art. 95º CPA obriga o juiz a reconhecer e analisar todos os vícios apresentados pelo particular

Regime jurídico

·       Acto nulo – não produz efeitos; não tem aptidão jurídica para a produção de efeitos (162º)

o   Excepção (art. 162º/3): alguns actos podem produzir efeitos

§  Ex.: falso funcionário do registo civil

·       Não fazia sentido ter de se registar todos os nascimentos e casamentos que este realizou

o   Arguida a todo o tempo (não tem prazo)

o   Cessa o dever de obediência ao funcionário subalterno

§  No entanto, o subalterno pode não ter noções jurídicas

·       Quando desconfia que seja ilegal deve obter a confirmação por escrito, passando a responsabilidade do caso para o superior

§  Mas se for nulo e se recusar a cumprir: se o superior colocar um processo de desobediência, o tribunal vai dar razão ao subalterno

·       Acto anulável – produz efeito até ao momento da sua anulação

o   Se ninguém anular o acto, esse produz normalmente efeitos

§  Pode perdurar eternamente

o   Se houver anulação, esta tem eficácia retroactiva

o   Há prazos, dependendo dos casos

§  Mas continua a ser inválido, mesmo que não possa ser anulado

§  O prazo é meramente processual

§  Marcelo Caetano: dizia que se tornava válido; efeito convilatório

§  VPS: não pode haver efeito convalidatório que torna um acto ilegal em acto válido

·       Não é por passar o prazo que se tornou válido

·       Art. 38º do Cod. Process. Trib. Admin.

o   Não há efeito convalidatório – mesmo quando passa o prazo pode-se discutir a validade do acto e os efeitos

§  Não pode pedir a anulação, mas pode pedir o afastamento dos efeitos, num processo diferente

Fontes:

- Apontamentos das aulas do Prof. Vasco Pereira da Silva

- DIOGO FREITAS DO AMARAL, «Curso de Direito Administrativo», volume II, 3ª edição,  Almedina, Coimbra, 2013

João Afonso Elias

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